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外债与晚清政局

马金华  
【摘要】: 政局是影响决策的各种政治势力的关系构成的政治格局,尤其是指统治阶级内部的权力结构及其演变态势。外债作为政府调剂财政的一种工具,本是一种客观的经济辅助措施,但在晚清,外债一开始就介入了中央与地方之间以及各政治集团之间的权力消长过程,并内化为权力斗争的一种工具,对晚清权力格局的冲突与变动产生了重要的影响。因此,本文试图从政治学的视角出发,借助实证分析的方法,将外债置于晚清政治控制的坐标系内,重点分析外债对晚清权力冲突和变革的影响,探究导致晚清政局失控的原因。 本文认为,晚清以来,以太平天国为契机,地方势力迅速增长,由初期的与中央分庭抗礼发展到过度分权,最终导致中央政府监管的失控和中央集权财政管理体制的逐渐崩溃。这期间,外债作为晚清财政的产物,成为中央与地方财权斗争的工具。一方面,外债作为财政收入,它的举借推动了地方权力的增长,另一方面,外债作为财政支出,它的摊还又成为中央与地方权力争夺的焦点。由于外债的介入,使得中央与地方间的矛盾、冲突表现得更为复杂和特殊。具体来讲,咸丰年间,为依靠地方督抚镇压太平军,清政府下令就地筹饷,在赋予地方督抚军权的基础上又让与了财权,沿海省份首创以关税为担保向外商举借外债,地方督抚通过举借大量外债,开始拥有支配财政的独立权,开地方权力渐大之萌,清政府对地方私自的借债行为采取了默认的态度。地方督抚开始截留税款,拖欠京饷,这不仅使得中央与地方财政关系原以“起运”、“存留”方式加以分配的“春秋拨”体制逐渐被打破,而且仅仅依靠中央权威来调整省区之间资金调拨的协饷制度也变得苍白无力。西征借款又使受协省份运用外债的国债性质迫使协拨省份从协饷中如期偿还外债本息,中央在协饷资金运转中被逐渐架空,地方与中央的经济矛盾发展到新的阶段。这时中央开始着手管理外债,采取了专项经费的办法以变通解协饷制度的运行方式,但枝节的修补对于改变僵化衰微的清朝财政体制无济于事。甲午战后,巨额的赔款压力直接把清政府推向了借债活动的前台,筹款“委员会”的成立、三大外债的举借表明清政府走上了借债度日的道路。沉重的外债负担,开源节流的不济使得甲午外债的偿还采取了向各省硬性摊派的办法,但因担保外债而挪移的地方财源必须另行解决,而中央对此一筹莫展,这无疑更使各省有理由拒绝筹解京饷,加速了解协饷制度的瓦解。外债摊还,使地方向中央的解款制由拨改为摊,这就赋予地方以开征新捐税的权限,地方财权具有了合法性。9.82亿两的庚子赔款转变为一笔长达39年的外债,全国除东三省外,其余省份都加入了外债摊还的队伍,地方财政收支独立成为现实,最终导致中央财权的下移和财力的外倾。20世纪初,财政的半殖民化使得清廷着手对财政管理体制及预决算方式进行调整与改革,试图从管理体制上改变传统的国家与地方财权不明的弊端,解决征收权与管理权矛盾的症结,结果却是地方的加收摊派反成“合法”,而中央预算徒具形式,财权仍然涣散。武昌起义前夕,一息尚存的清政府为维持苟延残喘,在借贷无门的困境逼迫下,只得承认财政崩溃,要求各省接济中央,但各省督抚或自顾不暇,或另怀它图,或干脆将地方外债的负担推给了中央政府。当财政危机爆发时,财政体制的变革就与整个社会的变革结合在一起,以挽回利权的革命方式推进清王朝的崩溃。 政治斗争是社会各种政治力量或政治集团,为夺取更多的政治权力和经济利益而进行的复杂的矛盾和冲突。带有强烈政治色彩的外债,在影响晚清中央与地方权


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