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《中国人民大学》 2005年
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中国政府保险监管体制研究

王冬芳  
【摘要】: 本文以“体制”作为切入点,对保险监管进行研究。以保险监管体制发展的历史、现状与未来为研究思路,对保险监管体制进行梳理,并以分析中国政府保险监管体制作为本文的研究重点。从结构上,本文主要分为五个部分对中国政府保险监管体制进行研究。 第一部分,对保险监管体制的历史演进进行纵向分析,通过对保险监管史的梳理,总结出保险监管体制产生与发展的主要动因。并结合历史与时代的发展阶段特征与背景,分析政府保险监管体制的产生和在保险监管历史进程中的意义所在。文章从两个角度对保险监管体制的历史嬗变进行分析,即自发生成的保险监管体制和外部生成的保险监管体制。首先,文章明确地说明了保险监管产生的前提条件。从保险发展史中可见,早在古代社会就已经产生了保险的原始雏形,后来发展成为互助共济的保险形式,但是互助共济的保险形式仍然停留在保险的原始初级形态,也并不存在专业的、独立的保险监管。保险监管与保险的产生并不是亦步亦趋的。现代保险监管产生的前提条件是现代保险制度的建立,现代保险业的发展和保险制度的建立又是专业分工、贸易发展和经济发达的结果,也是资本主义发展的必然要求。当“保险”摆脱了传统的互助形式,成为交换的“商品”时,保险商品的特殊性必然产生保险监管的需求。自发生成的保险监管体制是在市场中通过自发自愿、为了共同目标、平等服从规则的机制而建立的。自发生成保险监管体制的直接动因是保险业发展所带来的保险市场的激烈竞争和技术革新提出的保险市场主体间合作的要求,通过合作自发生成了对保险业的监管。在本文中还具体论述了自发生成的保险监管体制的主要特点。外部生成的保险监管是指通过外部权威和外部强制力所建立的对保险业的监管。实施外部强制性保险监管的主要原因,首先来源于自发生成的保险监管体制自身所具有的局限性,其次是保险市场经营中存在的非法行为和不当行为对公共利益产生的损害。对保险市场实施外部强制性的保险监管主体主要是议会、法院与政府。保险业发展初期,主要是议会与法院通过保险监管立法和保险纠纷的仲裁对保险业进行监管,但是随着保险业发展日益专业化和规模化,需要建立专门的政府机构对保险业进行监管。本文分析了议会、法院与政府在保险业发展的不同时期所发挥的不同监管职能与作用,并分析了政府保险监管机构建立的主要原因以及立法机关、法院、政府监管部门和保险行业协会在保险监管中的相互关系。本文分阶段地对保险监管体制的历史进行了分析,但从历史发展的整体来看,不同阶段产生的保险监管体制是相互联系的,是对不同需求的回应,展现出双重主义,即一些重要的监管体制仍然在发挥着重要作用。因此也可以说,当今的政府保险监管体制不是单一的由政府实施的监管,而是政府主导的保险监管体制,不同的监管组织和主体是政府保险监管的必要补充,形成了系统化的保险监管体制。 第二部分,通过保险监管的比较研究和我国保险监管体制形成的历史分析,探讨我国保险监管体制的特点,说明我国目前的保险监管体制现状。与西方国家相比,我国的保险业发展起步比较晚,新中国成立之后我国开始大力发展保险事业,其中经历了保险业发展的艰难曲折过程,1979后我国保险业进入快速发展期,保险监管体制才逐步完善。中国保险业发展的历史特殊性以及中国改革开放和社会主义建设的特殊性,使我国形成的保险监管体制与英、美等西方国家相比,具有一定的独特性。我国的保险监管体制具有社会过渡转型期的典型特征,保险监管体制的建构中表现出明显的政治主导性,保险监管单一化,保险监管模式表现出严格的控制性等特征。我国保险监管体制的这些特征直接决定了我国保险监管目标、监管内容、监管手段等保险监管的具体措施等方面的特征。 第三部分,政府监管体系中的保险监管。政府保险监管体制是本文的研究重点,政府是本文的研究对象之一。在当今经济快速发展所形成的复杂化、分工与专业化所形成的高度依赖的社会中,政府监管成为必要。20世纪以来政府对社会的管制行为规模也在不断扩张,监管成为政府对社会进行治理,对社会进行控制的一种重要方式。从政府与市场的关系来看,政府管制的主要缘由是解决市场失灵等问题。因此,政府管制一般分为经济性管制与社会性管制两种类型。经济性管制主要是对特定产业和行业的管制。根据政府监管的具体原因不同,本文以电力产业为研究实例,具体分析了政府对保险业的监管与政府对自然垄断行业的监管之间的差别。并具体分析了政府对金融业的三大支柱产业——保险、银行与证券所进行的监督管理的各自特性所在。通过政府监管体系中保险监管的研究,进一步说明了保险监管的特性所在,并具体说明了政府对保险业进行监管的原因。 第四部分,制度变迁背景下的中国保险监管体制研究。制度可以是关涉社会、经济、政治与文化在内的一系列规则,不同的规则具有不同的影响力。制度变迁是制度的变化、转换与替代。当今全世界范围内都面临着由工业社会向后工业社会的制度转型,保险监管体制也要适应这一特定的制度变迁背景,产生必然的发展趋势与改革需求。而且在由工业社会向后工业社会转变的制度变迁过程中,已有的建立在工业社会的理念与技术条件上的保险监管体制面对着全新的后工业社会对工业社会的冲击,也表现出明显的不相适应性。 工业社会与后工业社会的划分是以生产和使用的知识作为划分标准,工业社会与后工业社会的界定与解释是由一系列的概念图示所组成的。工业社会是以机械化的商品大生产作为标志性特征的,机器决定了工业社会在生产中所必需使用的知识和技能。机械化的生产方式直接冲击了前工业社会即农业社会的生产方式,产生了完全不同于农业社会的社会特征。工业社会中的法则是标准化、专业化、同步化和集中化的机器大生产,这样的生产法则又直接作用于整个社会的政治、经济与文化诸多方面。在工业社会中,中央集权化的行政体制是集中化法则的体现,并被认为是最有效率的,而政府对社会公共事务的治理,为了达到效率的目标,官僚制又成为技术化、专业化的最好组织形式。工业社会中社会分工的细化、专业化和社会复杂性的日益加强直接导致了政府职能部门的无限扩张,政府成为工业化社会机器大生产必需的整合与协调力量。这时政府所实行的保险监管体制也带有明显的工业社会特征。政府与市场是分立的,政府在市场之外对市场经济的运行进行控制、整合与协调。政府控制的手段虽然是依据法律、法规,实行依法行政,但是政府仍然是凌驾于社会之上的控制主体。具体看来,工业社会的保险监管体制是政府控制主导的、监管手段技术化、标准化和简单化的、政府与市场是分立的、政府监管的组织形式仍然是官僚制的管理型的社会治理模式。 然而,随着科技与信息技术的发展,信息与知识成为取代机器的主要生产要素。从工业社会的产品生产经济转变为服务性经济;专业与技术人员处于主导地位;理论知识处于中心地位;需要对技术进行控制和鉴定;智能技术的发展直接对决策产生影响,这些方面被看作是后工业社会的主要概念图示。后工业社会的这些特质直接影响到工业社会中所存在的社会结构与社会关系,以及文化与价值观念。在后工业社会中,经济与技术发生了转变,后工业社会是以信息为生产资料,是以知识密集为经济特性的服务性经济。后工业社会是建立在人与人之间的相互作用的基础之上,而不是工业社会中人与机器的互动关系基础之上。因此,后工业社会是人与人之间的工作,需要建立共同的合作以及相互信任的新型工作关系。后工业社会以信息和知识作为生产资料也改变了工业社会中对自然资源和人类生存环境的破坏,人们的价值观念更加关注经济发展的方向和正确性以及公正性,经济的发展也越来越需要文化机制的整合与支持。网络与电脑技术的应用,也使打破官僚制的层级节制的金字塔形的组织结构成为可能,建立扁平化的充分分权与参与的组织形式。因此,在后工业社会的政府治理模式,强调的是治理过程中政府组织与其他社会自治组织之间的合作,政府不再是唯一凌驾于社会之上的控制主体。政府治理更加强调放权、合作、参与理念,政府原有严密的权力体系受到颠覆,而是在与其他自治主体合作的过程中,发展法律与道德相统一的机制。政府的管理不再是霸权式的治理模式,而是基于合作和公共利益基础上的,以提供服务与渠道为目的的服务型的治理模式。农业社会的管理制度是以权力和权力体系为根据的控制,可以被称为“权制”;工业社会的管理制度是以法律制度为根据的控制,可以称为“法制”;而后工业社会的制度变革要求建立制度框架内以道德为根据的控制,可以成为“德制”,建立后工业社会服务型的社会治理模式。因此,在后工业社会必然要求在建构服务型政府中重构政府的保险监管体制。服务型的保险监管体制,是控制导向向服务导向的转变;是效率导向到服务导向的转变;是工具理性向价值倡导的转变;是从滞后性与消极性的保险监管向具有回应性和前瞻性的保险监管体制的转变。 然而,我国特殊的国情使我国在世界的制度变迁过程中,具有特殊性。我国的制度变迁表现为工业社会与后工业社会两步合为一步走的特点。也就是说,我国在经历向工业社会转变的同时,面临着向后工业社会的过渡,是在工业社会的转变仍存在不成熟的条件下向后工业社会过渡。因此,我国的制度变迁表现为“追赶型”国家的特征,具有“权制”“法制”与“德制”并行的特点。因此,我国保险监管体制的建设任重而道远。 第五部分,和谐社会建构中的保险监管。这是目前我国政府保险监管体制建设的主要目标。我党提出构建和谐社会取得新进步,是未来我国经济和社会发展的主要目标。保险业的健康发展可以减轻我国政府改革中所产生的震荡,可以促进我国政府进一步的改革,是建构和谐社会不可缺少的一部分。但是,在保险监管中仍然存在着政府监管的失灵、政治与行政的矛盾、政府与市场的矛盾、保险监管与法律规范的矛盾以及政府与企业之间的矛盾,这些矛盾是我国政府保险监管体制建设中的不和谐因素,不利于实现建构和谐社会的目标,因此我国政府保险监管体制建设具有格外重要的意义。
【学位授予单位】:中国人民大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2005
【分类号】:F842.6

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【引证文献】
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