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《中国人民大学》 2006年
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东北振兴与政府转型互动研究

孔金平  
【摘要】: (一) 自孔子以来有作为的学问家们,历来强调学以志道、学以致用。我们今天搞行政管理研究,也有一个“志道”与“致用”的问题。其“道”,应在于探索有中国特色社会主义行政管理的规律;其“用”,则是为行政管理体制的改革服务,为进一步转变政府职能、提高行政效率、增强政府活力服务,为建设能够始终代表最广大人民根本利益的人民政府服务。这一“道”一“用”就是我们行政管理研究的主攻方向。行政管理学者要为政府当好智囊,发挥好咨询参谋作用。因此,我们既要想政府之所想,急政府之所急,在事关社会发展全局的重点问题、久攻不下的难点问题、百姓关心的热点问题上深入开展研究;也要正确预测社会发展和政府工作的趋势,注意并超前研究那些尚不被人们重视而又可能引发多种事变的冷点问题,想政府之所未想,急政府之所未急。 东北振兴就是这样一个事关社会发展全局的重点问题、久攻不下的难点问题、百姓关心的热点问题,其中也有许多尚不被人们重视而又可能引发多种事变的冷点问题,具有突出的理论和实践意义,非常值得我们去研究。振兴东北是转型期中国的重大课题。 (二) 振兴东北是一项涉及经济转轨社会转型的系统性变革,其中最关键的是改革政府。关于政府改革问题的研究有多种视角。“行政生态学”就是一个特别有用的分析框架。行政生态学是以生态学理论和方法研究行政管理与其周围环境的一门科学。它主要研究各个国家的社会文化和历史传统等因素对公共行政的影响以及公共行政对该国社会变迁与发展的影响。行政环境与行政管理之间存在着互动关系。政府的行政管理活动是在一定的环境中进行的,必须遵循行政生态规律。行政管理与社会环境具有内在的联系,行政管理受到环境的巨大影响,又负有改造环境的重大使命。“研究公共行政,必须研究它的生态问题。” 行政生态学是一个比喻性的说法,其含义主要来自生态学(Ecology)。在公共行政学领域,生态学的思想最早由美国哈佛大学教授高斯(John M.Gaus)提出,并经里格斯(Fred W.Riggs)的大力提倡而流行于世。里格斯的研究在行政学理论领域发生重大影响,使行政生态学成为一门新的、系统的学科,并且标志着只在行政系统内部研究行政管理的时代的结束。 行政生态研究是一种比较成熟的研究方法,有着坚实的理论基础和强大的解释力。行政生态学在某些方面、一定程度上符合马克思主义关于物质世界普遍联系和普遍发展的观点,符合马克思主义关于经济基础和上层建筑关系的基本原理,是我们社会主义行政管理可以借鉴和吸收的行政理论。我们在实际工作中和理论研究中都要注意研究行政管理与其外部环境、经济基础和行政管理之间的关系,寻求行政管理规律,增强行政行为的有效性。 行政生态学的学科基础是社会系统理论,行政生态学的研究方法主要是结构-功能主义。行政生态学从整个社会系统的高度来研究公共行政,将公共行政视为社会系统结构的一部分。认为只有将行政置于社会环境(Context)之中,联系到社会的其他部分,我们才能弄清行政的真正面貌,才能弄清行政面貌发生的内在原因。社会的生存和发展状态如何,取决于行政与其他社会子系统(文化、社会、经济等)各自的状况及其结合状况;反之,整个社会及其他子系统的特征又限定公共行政的状况。换言之,有什么样的公共行政就有什么样的社会,有什么样的社会就有什么样的公共行政,这就是行政生态学研究的出发点。而根据社会的性质和状态来理解公共行政,根据社会的要求来调整、改革公共行政,是行政生态学的基本研究途径。 行政生态学的研究宗旨包括两个方面:一方面是要探讨行政系统应(是)如何根据环境的变化而不断地变革和发展,这个方面的研究被称作为“行政发展”研究。另一个方面的研究是探求行政系统应(是)如何调整自己的角色和能力结构,积极促进经济进步和社会发展。这个方面的研究也被称作为“发展行政”研究。 行政生态研究是公共行政学者将生态学(更进一步讲,是系统思想)运用到公共行政研究的一个杰出范例。相对于主流行政学,行政生态研究具有以下突出的优点:(1)扩展了公共行政研究的视野,使行政学家从行政系统(尤其是官僚组织)内部抬起头来,开始注视官僚组织以外的世界,开始了解行政系统与复杂世界的关系。(2)提供了成熟的研究方法。行政生态学运用的结构-功能研究法,为社会学家帕森斯所倡导。该研究法虽然由于其保守主义、决定主义等遭到批评,但是,对于研究那些身处相对稳定环境中的公共行政来说,仍具有相当大的作用。(3)提出了有洞察力的见解。行政生态研究基于坚实的理论基础和得力的研究方法,为我们提供了非常有预见性和解释力的观点。尤其是里格斯关于发展中国家行政的研究,为我们解释了一些看起来是相当矛盾的现象为何能非常自然地出现在一起;它也为我们预测了发展中国家行政将来的发展趋势。 当代中国社会正在经历着急剧的社会转型,在行政环境发生重大变迁的条件下,政府和社会的关系也在二者的互动中进行着调整。就政府一方来说,随着社会主义市场经济的建立,原有的计划经济条件下的政府职能体系、管理体制、管理模式和管理方式等应当及时予以变革和调整;否则,就难以在转型社会以及转型后的社会中实施有效的管理。 (三) 目前东北振兴战略已经全面实施,东北老工业基地正在加紧进行经济结构的调整改造,在从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中,东北地区的行政环境将发生深刻变化,行政环境的变迁必然要影响到政府的行政发展,东北振兴是东北地方政府转型的制导性环境。政府的行政管理活动是在一定的环境中进行的,受到环境的巨大影响。影响一个国家和地区行政的生态要素是多种多样的,里格斯将经济要素列为影响一国行政的第一位要素,认为一个国家的行政模式基本上是由该国的经济结构所决定的。因此,要进行东北地方政府的转型,必须首先要认识东北的行政环境,特别是要了解东北的经济发展历程、经济结构的现状及其变化趋势、经济振兴的目标定位以及振兴的基础条件和战略思路,了解经济振兴进程中存在的问题和困难以及企业、市场和社会对政府的要求与期望,这样才能找准政府改革的方向。 东北老工业基地是新中国工业的摇篮。建国后,国家在东北等地区集中投资建设了具有相当规模的以能源、原材料、装备制造为主的战略产业和骨干企业,为我国形成独立、完整的工业体系和国民经济体系,为改革开放和现代化建设,作出了历史性重大贡献。随着改革开放的不断深入,老工业基地的体制性、结构性矛盾日益显现,进一步发展面临着许多困难和问题,主要是:市场化程度低,经济发展活力不足;所有制结构较为单一,国有经济比重偏高;产业结构调整缓慢,企业设备和技术老化;企业办社会等历史包袱沉重,社会保障和就业压力大;资源型城市主导产业衰退,接续产业亟待发展。 东北老工业基地拥有丰富的自然资源、巨大的存量资产、良好的产业基础、明显的科教优势、众多的技术人才和较为完备的基础条件,具有投入少、见效快、潜力大的特点,是极富后发优势的地区。目前,我国正处于完善社会主义市场经济体制、全面建设小康社会的新的发展阶段,支持老工业基地加快调整改造,有利于实现十六大提出的翻两番目标;有利于促进地区经济社会协调发展;有利于推进国有经济结构的战略性调整;有利于提高我国产业和企业的国际竞争力;有利于维护社会稳定和保障国防安全。 支持东北地区等老工业基地加快调整改造,是党的十六大提出的一项重要任务,是党中央从全面建设小康社会全局着眼作出的又一重大战略决策。党中央、国务院高度重视东北地区等老工业基地的改革和发展,采取了一系列推进国有企业改革、建立社会保障体系、加快结构调整的措施。东北地区等老工业基地在调整改造中探索了经验,打下了工作基础。经过一段时期坚持不懈的努力,要将老工业基地调整改造、发展成为技术先进、结构合理、功能完善、特色明显、机制灵活、竞争力强的新型产业基地,使之逐步成为我国经济新的重要增长区域。 在开展调查研究的基础上,东北三省制定了有关专项规划和振兴总体规划,并已得到正式批复。从这些规划中,我们可以了解到东北经济社会未来的发展目标和重点任务,感知东北振兴对政府提出的要求和挑战,增强自觉服务振兴目标的使命感和加紧进行政府转型、提升政府能力的紧迫感。 综合来看,三省的振兴规划既全面又细致,涉及到经济和社会发展的各个方面。仅就经济振兴的目标定位而言,主要有以下四大目标:一是把东北建成中国现代化装备制造业基地,二是把东北建成中国绿色农业及绿色食品基地,三是把东北建成中国石化生产和石油储备基地,四是把东北建成国家粮食安全基地。 (四) 振兴东北既是一种经济活动,又不是一种纯粹的经济活动,而是涉及到经济、政治、社会、文化各方面体制的全面调整和转型;既需要依靠市场手段,以市场为基础,又不能完全依靠市场手段,放任市场自然调节,而必须正确发挥各级政府的行政推动作用,这在东北振兴战略实施的启动阶段和前期是至关重要的。政府行为集中表现为政策的制定与实施,及时出台符合振兴需要的各项政策,为东北振兴营造良好的发展环境,这是促进东北振兴的各种因素中最为基础性的因素,是实现东北振兴各项战略目标的重要支持保障手段。 对于东北的政府改革,中央提出,“进一步转变政府职能,切实实行政企分开,减少行政审批事项。在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时,更加注重履行社会管理和公共服务职能。真正把政府经济管理职能的着力点转到主要为各类市场主体服务和建立健全与市场经济相适应的体制、政策、法律环境上来。”这为东北地区的政府转型指明了方向,即由传统的全能政府、管制行政转向有限政府、服务行政,一言以蔽之,就是建设公共服务型政府。 找准自己的角色定位,调整好行政关系,提升行政能力,这是实现东北地方政府转型的必由之路。在东北振兴的进程中,政府要当好四大员,即“引航员”、“保安员”、“裁判员”、“服务员”;要运用互补性错位机制处理好政府与企业、市场和社会的关系,实现合作互补、共同治理;在具备社会资源汲取能力、社会控制能力、社会平衡能力、社会服务能力、社会整合能力之外,需要不断强化社会适应能力和制约腐败的能力。政府的社会适应能力是指政府能够顺应外部环境的变化不断完善自身、创造和制定有助于社会发展的新制度和新政策的能力。东北经济转型需要的政策体系内容,包括社会保障、促进就业、项目投资、人才支持、环境保障五个方面。这些政策对于东北的经济振兴社会转型是必需的,甚至是一些必要的条件。东北各级政府应结合东北老工业基地的具体情况,适应新形势、应对新挑战,创新政策内容,创造性地运用好政策工具,充分发挥政策的导向和支持保障作用,营造能够促进东北振兴的良好政策环境。政府制约腐败的能力主要是指政府依据法律和法规,适应社会环境的变迁和公众意愿的改变,对政府及其官员的行为进行有效规范和约束的能力。近年来东北腐败大案要案频发,如何有效地遏制腐败,净化经济环境,恢复公众信任与信心已成为政府的当务之急。 (五) 从上个世纪80年代起,东北地区资源型城市的问题日益严重。一些城市经济发展滞缓,居民生活水平下降,失业人口大幅增加,生态环境日趋恶化,其发展的持续性受到了极大的挑战。资源型城市发展中出现的“三危现象”(经济危机、资源危机、环境危机)和“四矿问题”(矿山、矿业、矿城、矿工)受到了政府和学界的普遍关注。这些城市的人口数量、土地面积和经济总量均占东北三省的很大比重。资源型城市的困境是东北问题的缩影,资源型城市的转型复兴是东北振兴的突破口。 东北资源枯竭型城市的困境又以煤矿城市为甚。辽宁省阜新市是典型的资源型城市,也是因资源枯竭引发各种矛盾和问题反映最突出、最严重的一个城市,在东北和全国的资源型城市中有很强的代表性,2001年12月被确定为全国惟一资源枯竭型城市经济转型试点市,为东北和全国同类型城市探索经济转型复兴之路。阜新市委、市政府坚持以市场为导向,坚持主要依靠市场机制,同时发挥政府规划引导和政策导向作用,为转型振兴创造了良好的发展环境和公平竞争的市场秩序。阜新市的经济转型是在国家的重视和支持下进行的,作出的规划目标很宏伟、措施也很具体,运行几年来取得了初步成果。阜新市是在资源枯竭条件下被迫进行经济转型的城市,它在转型方向上把依托土地资源优势发展现代产业化农业放在突出位置的做法不一定具有典型意义进行推广,它对其他资源型城市最大的借鉴意义就是一定要未雨绸缪。
【学位授予单位】:中国人民大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2006
【分类号】:F127

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