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中国房地产开发用地政府管制研究

郑翔  
【摘要】:摘要:房地产开发用地从其所有者——国家流转到使用者——房地产开发企业的过程,既是土地产权发生重大变化的过程,也是国家土地政策得以实现的过程。政府作为土地所有者,在产权流转过程中获得产权收益促进土地资源合理配置,同时作为公共管理者,通过房地产开发用地的管制实现土地社会需求及社会目标、维护正常有序的土地秩序。我国房地产开发用地市场在实践中处于城乡分割状态,政府管制行为失范,面对利益多元化的房地产开发用地市场主体,政府作为管制者应适应市场经济的基本规律,完善管制措施,采取有效手段促进房地产市场健康发展。本文将研究重点放在房地产开发用地的一级市场,从政府管制房地产开发用地的理论基础、政府管制机构、房地产开发企业市场准入和退出、房地产开发用地的取得和使用等方面对现行管制制度进行分析评价,针对实践中的问题提出完善政府管制的政策建议。此外,尽管政府对土地上下空间的管制还处于起步阶段,考虑到土地上下空间的资源价值和管制的前瞻性,因此本文将房地产开发用地上下空间政府管制作为特殊问题加以研究。 论文首先从理论上分析政府对房地产开发用地进行管制的必要性和可能存在的弊端,提出管制目标应该是实质公平、社会效益和经济自由与经济秩序的协调。为了更好的进行制度分析,对我国房地产开发用地政府管制制度变迁作了必要的回顾和梳理。 其次,论文对政府管制机构进行研究,由于中央政府和地方政府的管制利益存在冲突,地方政府有偏离中央政府管制目标的利益激励,中央政府和地方政府存在着管制策略差异。对政府管制的成本与效益进行比较分析有利于设计促进房地产开发用地配置效率的管制规则。为提高房地产开发用地政府管制效果,应削弱管制机构之间的博弈动机,建立土地资产经营公司分隔管制机构职能,形成规范化的管制效果评价体系。 在此基础上,论文分析了房地产开发用地政府管制具体制度。为促进形成合格的房地产开发市场主体,避免土地资产流失实现公益目标,政府不仅形成一般性的市场准入管制和市场退出制度,而且通过对特殊主体的市场准入限制和土地收回的强制退市管制来对市场主体的特殊问题进行管制。但是对房地产开发企业的具体事务的事事审批并不能保证房地产开发用地能够得到实际合理的运用,反而会助长政府管制过程的寻租行为。因此,应该提高房地产开发主体入市“门槛”,在房地产项目开发过程中对房地产开发主体实施动态资质管理,建立具体化的房地产开发主体管制规则并且发挥房地产协会等自律组织在管制中的作用。 通过调整经营性土地供应量和供应结构来控制土地使用是政府管制房地产开发用地市场的主要措施。房地产开发用地取得要符合土地规划和土地用途管制措施的相关规定,具体程序上则是通过出让和划拨的形式,其中在出让制度中又包括协议、招标、拍卖和挂牌等几种方式。政府通过对房地产开发用地取得过程的控制,发挥土地调控作用实现政府土地政策目标。因此应制定城乡一体化的土地规划,采用多样化的房地产开发用地供应量控制手段,完善管制的法律规则。同时完善房地产开发用地取得方式,引入竞争机制,将土地出让制度改为房地产开发项目出让,严格划拨土地和出让的界限,规范农村集体建设用地的流转秩序。 房地产开发企业在取得房地产开发用地进行实际使用之前,作为土地新的土地使用权人和土地原有土地使用权人出现的产权冲突,应通过城市房屋拆迁制度和农村土地征收制度来进行协调。针对土地拆迁制度中存在的问题,要明确政府角色定位,一方面要改革现有土地使用制度,让被拆迁人分享房地产开发带来的土地增益;另一方面要强化土地政府管制,以行政权力保护拆迁关系当事人的合法利益。同时为了避免政府“管制失灵”,要对政府管制行为形成制度约束。 土地上下空间立体开发的现实需要促使房地产开发用地的政府管制突破了平面管理的传统,形成土地多层次的立体管理。土地上下空间的使用使得土地权属关系更为复杂,土地空间权利的行使可能引发与土地使用权的冲突。政府可以设立专门土地空间管制机构,明确立体开发管制目标和经营理念,形成鼓励土地上下空间开发的机制,明确土地上下空间权利客体范围,实行土地上下空间整合开发建设,建立空间权利冲突解决机制。 最后,论文以北京市房地产开发用地的实例来分析政府管制具体内容,对管制措施的实施效果进行评价,分析其中的问题,在此基础上依照论文前面分析所建立理论逻辑,提出完善北京市房地产开发用地政府管制的设想。认为北京市房地产开发用地一级市场中存在的种种问题,要求政府管制职能应与市场机制形成相互协调的交互式与立体式的调节机制。政府管制应促进形成房地产开发用地市场利益平衡机制,应从政府管制机构、房地产开发主体市场准入和退出机制、房地产开发用地取得和使用、房地产开发用地上下空间的使用等方面对管制措施和管制程序进行完善,为规范房地产开发用地市场的提供制度保障。


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