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《北京林业大学》 2005年
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河北省退耕还林政策研究

王爱民  
【摘要】:本项研究的目的在于,在对退耕还林工程本身特征和影响因素进行充分分析和论证的基础上,找出影响退耕还林工程实施成效和后期成果巩固的关键性因素,进而确定在经济、社会、环境协调发展的前提下最有效的政策反应,为政府决策提供帮助。围绕这一目标,进行了以下研究并形成了相应的研究结论: 一、通过对生态环境产品供需特征的理论分析,首次论证了退耕还林政策制定的基点。形成研究要点如下: 1、面对环境产品的需求,公众在投票能力和投票动机上存在缺陷,这将导致多数投票规则发生异化,进而导致了环境产品的政府需求垄断。在需求垄断的情况下,私人部门在环境产品供给中的讨价还价的能力降低,再加之环境产品本身的不确定性和受益对象的不可替代性,私人部门供给环境产品的动机将被弱化。当这一动机弱化到一定程度时,就将形成政府对环境产品供给的垄断。 2、在政府对环境产品存在需求和供给双重垄断的情况下,退耕农户将丧失林木的经营自主权,并与政府的利益偏好产生偏差。因此,在私人利益驱动、农林产品市场价格波动以及农林收益时滞性差异等因素的影响下,农户将利用信息优势增大政府监督成本,弱化政府监督效果。 3、根据上述两点结论,政府应以激励相容为政策制定基点,这样才能有效的激励和约束退耕农户,从而使农户在追求私人利益的同时恰好实现政府退耕还林目标。 4、从长期来看,要想巩固退耕还林的后期成果,政府还应将促进退耕区域经济发展作为其长期政策基点,弱化直至彻底改变农户对退耕土地的依附关系。 二、以河北省为研究区域,对相关政策的历史演变以及现行政策问题和效应进行了实证分析,并提出了相应的政策性建议。形成研究要点如下: 1、对建国以来国民经济恢复时期、农业社会主义改造时期、人民公社化时期以及改革开放之后的相关林业政策的基本特征进行了较为全面的归纳和总结,对各个时期的政策效应进行了实证分析。这一对林业政策演变过程的考证表明,林权政策的演变对林业发展产生了最为显著的影响。同时说明,合理的退耕还林政策应该具有良好的稳定性、民众参与性和激励相容性。 2、对退耕还林政策问题的界定和政策效应的分析是建立在广泛的实地调研基 础上的。研究结果表明,不同的利益相关者对退耕还林存在问题的表述存在明显的关 注差异、区域差异和阶段差异等特征,而且,农户对退耕还林政策的认可程度也存在 明显的区域差别和阶段性差别,这与政策问题的特征存在显著的对应关系。这表明单 纯地站在某一方或某一区域或某一阶段进行政策设计,都会对政策的激励相容性产生 不良影响,政府在制定政策时应该充分退耕还林问题的上述特征,并按照契约双方对 等的原则,充分关注退耕农户的私人利益。 3、从省域和县域范围来看,退耕还林对耕地和粮食的压力很小,但对退耕县 的畜牧业生产却产生了强烈的影响,其中半数以上的退耕县畜牧业产值下降幅度超过 了30%。禁牧政策导致饲养成本上升是畜牧业产值下降的主要原因。 4、从乡镇区域来看,退耕还林使种植业结构发生了较大变动,但这种变动不 是利益诱导的结果,因而没有导致生产要素由低报酬率产业向高报酬率产业的转移。 这预示着一旦拉动结构变动的政策效应消失,种植结构很可能返回到退耕前的状态。 此外,这种种植业结构的变动在现阶段导致了大量的劳动力剩余。 5、从《森林法》和《退耕还林条例》等法律规定来看,退耕农户的林木收益 权受到了严格限制。据测算,在不考虑林业税费和价格变动对木材收益影响的情况下, 象河北坝上这类地区的退耕农户因退耕而造成的收益损失需在21年以后才能从木材 收益中获得足额弥补。 6、根据政策问题的界定和政策效应的实证分析,本项研究提出了一组政策性 建议,包括:延长补助年限;以现行补助标准为底线并同时授予地方政府相应调整权 力;适当的赋予农户在种苗、退耕地块、种植方式等方面的参与权和选择权;建立政 府对连片人工生态林的林权收购制度;在工程区培育活立木产权交易市场;建立能源 基地等。 三、以河北坝上地区为典型案例,对退耕区域经济发展的影响因素进行全面分 析,提出了退耕区域经济发展的政策取向。形成研究要点如下: 1、对退耕区域经济发展产生最为显著影响的因素应首推人力资本存量,此外, 农业比较劳动生产率与劳动参与率、政府对经济的干预程度、市场化水平以及包括要 素配置在内的制度和政策因素也会对区域经济发展产生强烈影响。 2、研究结果表明,退耕农户受教育水平与其收入存在显著的正相关关系;退
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