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台湾地区课征证券交易所得税之研究

罗明敏  
【摘要】:课征证券资本利得税(又称证券交易所得税,简称证所税)政策,由于牵涉不同群体的利益,影响层面极广,一直是政府官员、学者、券商和投资者等各界争辩的议题,其主要争辩焦点在于证券交易所得税的开征可能对整体证券市场造成的影响。台湾地区过去曾多次提议课征证所税,均为投资人带来冲击,导致股市在短期呈现巨幅波动,市场成交量、波动性等交易指标呈现震荡,使得多数投资人一旦触及任何证所税相关问题均极为敏感,即使政府以租税收入为考虑和学界主张建立公平税制的立意,亦难以抵挡可能对证券市场造成伤害所带来的压力,致使难以兼顾不同群体利益的证所税政策更难以执行。因此,本文针对台湾地区近年来两次重大宣告课征证所税事件之影响,进行定性与定量分析。定性分析部分探讨台湾地区于2013年起开征之证所税制度,由租税法律面及经济学行为财务面观点,研析证所税课税制度设计与政府政策影响经济的关系。定量分析部分探讨两次证所税宣告(1988年9月及2012年3月)所产生对市场及经济的影响,除采用事件研究法及t检定证所税宣告前后台股市场交易信息变化外,并进一步以一般化自身回归条件异质变异数分析法GARCH(1,1)模型及GJR模型两种方式探讨证所税事件对台股报酬率所造成的波动影响。另为研析证所税政策宣告是否会对股市成交量造成闭锁效果,导致股票市场原有的另一重要税收来源证券交易税减少,并因股市成交动能的降低,使得台湾地区总体经济及个体经济面产生变化。故为消除国际因素影响,以台湾地区股市为实验组,与台股关联性高的临近香港地区股市作为控制组,采用一般回归分析及差异中差异法(简称DID法)进行台湾地区证所税政策短期及长期影响研究。最后并举出台湾地区宣告实施证所税前后一年的各项资本市场宏观经济面及微观经济面的实证资料(包含税收效益实证数字),来作为检视政策有效性的重要依据。故本文预期研究贡献及研究创新之处,主要以税收中性原则为基准,分就法理层面(法理制度观点)、市场层面(行为财务学观点)以及课税效应面(宏观及微观经济面)来进行证所税政策公平性与效率性之研析。透过定性与定量分析台湾地区宣告课征证所税事件对股票市场的冲击及财政效果的影响,提出对台湾地区证所税课税制度有效性的见解。藉由研究税收中性原则解析证所税对于政府政策及财政收益的影响,进而提出改进方案。另透过定量实证分析台湾地区市场投资人对于课征证所税时的行为模式结果,具体呈现财政税赋政策对股票市场影响程度及市场结构的变化,提供给立法单位未来在进行税制革新或优化的参考。另在两岸经济合作深化的意义上,本文以研究两岸财税政策为基础,进行台湾地区课征证所税政策的相关探讨,除有助于理解两岸相关证所税课税政策的内容,台湾地区股票市场投资人行为与对经济社会发展变化的影响外,透过定性与定量分析台湾地区课征证所税所产生的借鉴影响,希望能为两岸财税政策的研究,提供实质的研究贡献。本文研究结论如下,台湾地区2013年课征证所税制度设计,其主要优点为对个人与企业皆设有长期持有投资的优惠减税措施,同时在不同程度下提供盈亏互抵的机制。其相关的定性与定量分析建议改善事项及设计借鉴,以下分别由法理面、投资人行为面与资本市场宏观及微观经济面来评述政策的公平与效率。本文第一部分以法理制度面来探讨台湾地区2013年开征证所税制度的内容,就“公平性”与“效率性”分三大项进行说明:一、制度架构公平性部分,提出三项建议。(一)台湾地区股票市场课税制度过于繁复,针对股票投资人与非股票投资人产生不公的待遇。台股投资人除于发行面及流通面,卖方需按交易金额支付千分之三证券交易税外;取得投资所得的收益所得(股利及红利所得),个人及企业部分需按综合所得税税率采累进税率方式计算。而因应二代健保的实施,对个人取得现金股利需另加征2%的健保补充保费。本次证所税又并入综合所得税制度报缴。整体而言,台股投资人的税负及费用过重。(二)就股票投资人投资所得部分似有重复计税的疑虑,除投资股票较明确取得的收益所得报酬(股利及股息部分)已纳入综合所得税计税范围外,拟再针对收益实现时点较不明确的资本利得计税,似有二度计税的疑虑。针对股票投资人税负过重及重复部分,建议可适度降低现行股利及股息所得纳入累进综合所得税税率的税负结构,实行分离课税方式;且若开征证所税,建议应适度降低证交税以减轻投资人的负担。(三)针对台股结构占25%的外国专业投资机构(fini)享有免税的优惠,似有违“有所得就要课税”与“量能课税”的原则。就外资免税的角度,对个人及内资企业显有重税之虞,似未见公允。二、制度设计内容公平性,提出四项改善建议。(一)课税标的不公平,本次证券交易所得课征标的,主针对有价证券的“股票”课税,未对其他有价证券如债券、基金及期货等标的课税,易引起课税替代效应,除对台股股票成交量容易产生闭锁效应外,另易引起投资人投资轻税或无税商品或产生另一种资源分配扭曲现象,此部分建议若实施应全面对有价证券课征。(二)对10张以上ipo新股个人投资人课税,不符合量能课税精神,因持有10张以上新股投资人应视为小额投资者,且此机制将严重影响ipo股票发行市场,影响台湾地区企业筹资管道。此部分建议应适度放寛持股限制为宜。(三)课税对象主要针对台股交易金额达新台币10亿元以上个人大户及本土性营利事业为主似有不公,且易产生规避税负的心态,容易形成10亿元以下人头户及假外资情况,建议应审慎评估。(四)对台湾地区本土性营利事业不公,本次课征虽以证券交易所得为名,却提高整体企业最低税负制税率及调降企业扣除额,此举形同提高企业的最低税负机制。由于课税对象排除以投资为专业的外资机构,未符合租税公平主义原则外,另非实以本次课税项目证券交易所得为基础,就租税法定主义原则,并不符合课税要件明确主义的角度,另也易影响台湾地区受扶持享有租税优惠的重要产业与中小企业竞争力,不利长期经济发展,建议应进行适当的研议。三、制度设计之效率性上有二项待改善部分,(一)立法阶段因设有达股票指数8500点始达课税标准的课税天险,严重造成台股成交动能因闭锁效应影响,降低三成以上。又短短一年内共计修法两次,产生立法过程无效率情事。(二)立法后产生稽征困难,由于本次征税将对广大的个人及企业股票投资者实行核实课税机制,根据台湾地区过往多次实施证所税后停征的经验,除由于税收效果欠佳外,另一部分主为立法后实际产生的稽征技术难度所致,推论未来可能产生执法过程无效率的情形。本文第二部分采用四项计量方式,定量研究开征证所税对投资人心理与行为的影响。第一,实行事件研究法研究证所税宣告事件影响,相较1988年9月及本次(2012年3月)两次证所税事件的宣告效果,以1988年9月宣告事件产生非理性预期影响程度最大,成交量在19日内呈现无量下跌,股价下跌幅度高达36%,造成成交量严重的闭锁效应,产生不符合理性的行为。分析成因主为该次宣布至实施时点过短,未预留投资人心中可接受的政策讨论空间。故建议施政单位预计提出政策前,对影响范围较大的议案,应预留政策讨论与倡导时间,并取得民众的充分信任,以符合投资人规避模糊与厌恶风险的天性,避免产生过度反应的状况。第二,实行t检定方式研析台股市场于宣告证所税前后的差异变化来观察投资人的行为。实证结果显示宣告证所税后,对台湾地区股市指数、成交张数、成交量及周转率呈现显着的负向影响程度。整体而言,平均成交量降低的量能闭锁效应,除不利于股票发行面筹资行为外,就股票流通交易面而言,投资人交易频率及量能降低,将严重影响证券业从业人员及相关机构发展生态,影响资本市场的活络发展。第三,实行一般化自身回归条件异质变异数分析法garch(1,1)模型及gjr模型实证结果得知,台湾地区两次宣告实施证所税事件,具有在短期内对股市报酬率产生负向的影响效果。但长期而言,影响股票市场报酬率的因素众多,投资人将会趋于理性,将以投资报酬率观点来进行理财活动,故课税因素对股市报酬率不具长期负向影响程度。在gjr模型实证结果上,可以看出无论短期或长期,台湾地区政府课征证所税事件对台股报酬率波动产生具不对称性的显着影响效果,显示政府课征证所税事件的反应具有门坎效应,无论在何种情况下,课征证所税政策对投资人来说是报酬减少与成本增加的坏消息,具有助跌的效果。此与国外多数学者的研究结果一致,显示课征证所税会对证券市场产生影响,并牵制投资人交易资产的信心,易产生助涨助跌效应。第四,在观察短期成交量闭锁效应上,在2012年3月28日证所税宣告至2012年11月30日期间,一般回归分析实证结果显示台股成交量减幅为36.5%,港股成交量减幅为21.1%,显示当时可能存在国际总体因素如欧债危机的影响。透过did法实证结果,去除国际影响因素后,交叉效果检定结果显示台股成交量仍减少11.5%,显示证所税事件对台股成交量存在负向且显着的短期闭锁效果。在观察长期成交量闭锁效应上,在2012年3月28日至2014年9月29日期间,一般回归分析实证结果显示台股成交量减幅仍达28.1%,而港股在时间拉长淡化国际影响因素后,成交量减幅仅为7%。透过did法进行交叉效果检定结果,台股成交量仍为减少14.1%,显示证所税事件对台股成交量存在负向且显着的长期闭锁效果。本文第三部分采用定量分析证所税实施前后对资本市场宏观经济面及微观经济面的影响,第四部分并同前述第一部分法理制度面定性分析及第二部分行为财务面计量分析信息,针对本次2013年台湾地区课征证所税进行整体性研究,并以税收中性原则的角度,以台湾地区的实证借鉴,提出对台湾地区与中国大陆实施证所税税制的具体研究建议。由于税收中性原则的税制设计原理,以课税标的之供求弹性与征税后所产生的额外税额负担具有最直接的正向关系,故以此作为本文整合性重点借鉴结论及具体证所税税制的研究建议结论。1.台湾地区实施证所税公平性与效率性之借鉴(1)就股票投资行为需求弹性角度:由于一般投资人(可视为一般金融活动消费者)对投资活动的需求非属必要性商品需求,台湾地区股市结构(专业性法人投资人约32%~42%、散户投资人约58%~68%),投资人以个人散户较多,故整体上对股票需求弹性较大,因此政府课征证所税引起的额外负担也越大,产生替代效果与资源分配扭曲程度亦较高。(2)就股票投资商品供给弹性角度:金融市场存在多元性及国际性投资工具,对股市消费者(投资人)而言,股票投资需求弹性很大。但相对而言,台湾地区股票市场在地生产者(如股票发行公司、证券承销商、证券经纪商及相关证券体系的金融从业人员)对股票市场供给弹性很小,故面对课征证所税所产生投资人心理与行为的改变,导致成交量减少所引发的资本市场中宏观经济面及微观经济面的影响程度甚巨,显然会因税制的实施产生另一种不公平现象。(3)就税收调节市场结构角度来看供求弹性:台湾地区本次课征证所税标的多仅限以股票为主,故其原本税基来源十分有限,征税实际上产生效益不大,再加上股票投资的需求弹性很大,故一开征证所税的替代效应相对显着。但若以税收调整市场结构的角度来评析,台股法人结构由原实施前37.2%提升至41.3%(其中外资部分为主要增加对象,由原21.8%提升至25.1%);一般投资人(可视为一般金融活动消费者,包含散户及中实户)由于对台股投资活动需求非属必要性或不具特定性营业行为,故实施后台股个人投资人结构由原62.7%降低至58.7%。由上述数据显示,就税收调节市场结构的目的,似可就股票市场供求弹性的角度来进行税收调节市场结构的作用。(4)就证所税对投资人心理及行为影响上:定量分析实证显示课征证所税事件,对投资人从事经济活动的行为将会产生改变。尤其对个人散户结构原高达60%~70%的台湾地区股市而言,影响变化更为显着。台股因宣告征税后成交量及周转率皆大幅下降,由课征证所税对股市交易量产生明显的闭锁效果及加剧股市的波动程度,推论此与台湾地区证所税实施对象包含个人与企业有关。由于实行核实课税方式,增加投资人困扰,若未妥善厘清广大投资人交易私密疑虑及做好权利保护措施等制度设计,可能会对市场造成更进一步的影响。(5)就证所税对资本市场宏观及微观经济面之影响:研究显示台股于宣告证所税后,整体台股成交量因闭锁效应衰退幅度达25%~30%。而台湾地区宣告证所税期间,根据统计每季买卖外国有价证券复委托交易帐户金额较宣告前平均成长了37.2%。而2012年第2季至2014年第2季台湾地区国际收支金融帐对外证券投资金额累计流出978亿美元,推算平均一年对外证券投资流出金额占2013年国内生产毛额(gdp)之资金流出率高达8.5%。相较临近区域如港股等股市成交量放大,此部分流失的海外税源,对政府课征证所税的财政税收目的而言,似产生了无谓损失。而另一重要证交税税收来源,直接因证所税政策产生成交量闭锁现象,导致两年内证交税税收较宣告前减少新台币447亿元。相较宣告开征前证交税税收每年贡献金额约新台币千亿元以上(约占总税收5%~6%),宣告开征后每年减少约新台币220亿元以上税收,减幅达20%以上。若依本次实施证所税财政单位原计预估个人证所税收入约为新台币100亿元,企业证所税部份约为新台币40亿元来推估,预估证所税税收对台湾地区整体税收结构的贡献度约仅占1%左右,相较课征后使其他税收之减少,似乎所失大于所得。因应成交量的闭锁与税负制度设计影响,使得台湾地区ipo股票发行市场大幅衰退,推论未来将影响台湾地区企业筹资能力与经济发展。另受成交量闭锁影响,造成整体证券产业营业及获利状况衰退,故推论可能为导致台湾地区2013年营利事业所得税大幅减少新台币166亿元,减幅达4.51%的原因之一。而在资源分配扭曲上,台湾地区2013年土地增值税增加近新台币222亿元(增幅达27%),亦可视为开征证所税所产生的替代效果。由于土地增值税的增加,亦代表另一项资产价格的泡沬与导致房价的增长,可能造成另一种社会资源的扭曲配置,造成更大的贫富差距与社会不公平的现象。因此课税制度所产生就业市场及证券产业的发展变化,如券商从业人员从2012年3月宣告日起至2013年10月止,已流失2300人,在成交量闭锁现象未见改善的情形下,将使就业市场产生恶化。除立法后所可能产生执行上的有形稽征成本与无形稽征难度之外,另一种由课税引起的庞大额外税额负担的无形社会成本,即为证所税议案开征之后,社会大众与立法机构以及行政机构的冲突对立,与人民对未来股票市场及执政能力的看法,由于各个宏观经济体与微观经济体的剧烈效应变化,会再进一步再循回影响社会大众的心理与行为及财富分配,并进而循回影响政府施政的公平性与效率性,值得关注后续的影响。2.对台湾地区与中国大陆实施证所税税制之具体研究建议第一,以本次实证台湾地区证所税课征之公平性与效率性结果,本研究建议管理当局在未完善相关配套措施之前,应将开征个人股票交易的证所税机制处于“次优状态”,即先针对个人部分给予免征或对本次税制设计进行修订的做法。虽理论上基于租税公平理念,应符合有所得理应课税之原则,惟实务上课征证所税政策,就有如“蝴蝶效应”一般,透过证券市场税收制度与纳税人行为及经济活动的传导过程,紧密牵动与影响证券市场投资人的心理与行为变化,引发各个宏观经济体与微观经济体之剧烈效应变化。故建议施政单位在对证券市场投资人课税之前,应先了解证券市场的投资人结构与行为,同时针对税收中性原则设计架构中最重要的课税标的供求弹性进行分析,并应于系统性及配套性的针对整体股票市场之税负结构进行改良,如降低投资人股利税负或证交税税负之负担,并确实厘清投资人交易私密疑虑及做好权利保护措施等配套后再行研议开征为宜。若以股票投资需求弹性的角度,由于股票除对专业投资者及法人以外,对一般个人投资人而言,股票投资需求弹性较大,因征税所产生之替代效应及闭锁效应,实对整体资本市场及宏观经济与微观经济产生巨大影响。若加计开征后预计产生的人头户及假外资的稽征成本与稽征难度,整体社会所付出的税收额外负担(社会成本及征纳成本)实远大于税收负担(税收效益)。本文研究实行定性分析与定量分析的实证观点,举出台湾地区本次实际开征证所税后所可能产生对整体社会的影响,虽未必具备全面性的严谨考虑及两岸市场规模或许不尽相同,但可视为提出高度系统性及攸关性之立论,实可作为现行立法者之借鉴参考。第二,倘以税收目的或以税收调节的角度来开征证券交易所得税,则建议施政单位应进行“轻税简征”的设计,结合公平与效率,共创政府与投资人双赢思维方式考虑,具体创新建议如下:(1)就量能课税角度,建议仿照香港地区及新加坡之税制设计,应“优先以股票投资需求弹性较小者,且对投资活动具营业行为的专业投资个人及法人”为主。(2)如全面开征证所税,则应检视整体股票市场税负结构,调降投资人的股利税负或证交税税负,以符合税制发展之公平与正义。(3)在平衡投资人损益及调整资本市场发展的结构上,建议可纳入亏损递延设计或鼓励投资人长期持有,得享有租税优惠的配套措施。(4)站在已实现资本利得明确征收的角度上,建议财政单位可考虑未来结合券商股票交易帐户管理系统,实行“股票账户归户管理方式”。由券商系统针对投资人已实现利得,就源实行分离课税的证所税预扣缴作业,且于投资人亏损年度返还预扣缴税额进行弥补。整体结算投资人资本利得实征证所税的时点,应为投资人对交易股票帐户办理注销年度。此作法虽仍需再严谨讨论,但似较符合课征已实现资本利得税的精神。(5)站在租税效率与调节市场及税收职能的角度上,建议施政者应跳脱固有资本市场税制设计的单一框架,设计“浮动式课税机制”。建议可于股市量能较低时,课以较低的证交税来协助刺激股票市场动能或降低投资人税负。而在股市动能过热或达合理成交量或股市呈现泡沬之际,针对获利达一定程度以上者或相关市场信息指标达特定标准以上部分,建议可“加征具有证券交易所得税性质之增额证交税”。除可发挥政府职能协助进行市场调整或税收调整的功能外,同时亦实质具有调整社会贫富差距与提升市场交易结构目标,并增加稽征之效率性。虽此观点未必立论严谨,但就施政目的与效率而言,建议可作为税制创新之参考作法。效率将会影响公平,公平也会再次影响效率。处在一个循环经济市场与循环社会发展之架构下,期许施政者能以“税收中性原则”为依归,“优先掌握做对的事,之后再把事做好”,强化税收职能与政府职能,兼具公平性与效率性,达成全体社会福利经济之帕累托效率(Pareto Optimality)最大化的终极目标。


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