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《中央财经大学》 2016年
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中国地方政府债务成因、风险及财政收支调整研究

吴友群  
【摘要】:2008年爆发全球金融危机以来,我国出台了积极的财政政策和宽松的货币政策,在国家4万亿投资计划的刺激下,我国地方政府债务规模急剧膨胀。地方政府债务问题成了当前社会公众关注的焦点问题和学术研究的热点问题。从既有研究成果来看,学者们围绕地方政府债务成因、债务风险与债务管理开展了大量研究,并取得了较为丰富的研究成果。然而,对比国内外研究并联系我国债务发展的新形势,以下四个问题还有待进一步深入研究:(1)改革开放三十多年来,地方政府债务经历了怎样的发展历程?呈现出怎样的特征?(2)地方政府债务规模变动成因到底是什么?其影响机理如何?(3)随着地方债务规模的急剧膨胀,其引发的风险到底有多高?如何进行有效的测度?(4)地方财政收支关系如何?财政失衡如何进行调整?随着审计署和地方审计部门对地方政府债务数据的逐渐公开,为学者们研究以上问题提供了重要的基础和依据。基于弥补现有研究的不足,本文以我国地方政府债务形成、发展、风险及其财政收支调整为主线,对以上问题进行了探索与剖析,形成如下基本结论:通过对问题(1)的研究表明,如果根据不同时期我国地方政府在债务内容、风险结构及债务规模的动态变化情况,可以把改革开放后地方政府债务发展过程划分为六个阶段:第一阶段:初步形成阶段,1979-1992年;第二阶段:较快增长阶段,1993-1997年;第三阶段:全面发展阶段,1998-2003年;第四阶段:治理与增长并存阶段,2004-2008年;第五阶段:急剧膨胀阶段,2009-2013年;第六阶段:全面规范治理阶段,2014年-至今。在地方政府债务形成与发展过程呈现了三个显著特征:第一,在债务形成原因方面,债务成因复杂多样,具有明显的转轨经济特征;第二,在债务风险方面,债务风险不断暴露,突出表现为或有债务直接化,隐形债务显性化;第三,在债务管理方面,中央制度模糊导致地方政府投资行为异化,债务规模难于得到有效控制。针对问题(2)的研究,本文侧重于制度视角,从财政体制、政治体制及财政政策三个方面对我国地方政府债务成因进行了理论与实证分析。基于财政体制的分析表明,我国地方政府债务形成与发展的路径与我国财政制度的安排与变迁紧密相关,尤其是分税制改革后,财权的上收与事权的下放造成了我国地方政府财政困难,地方政府承担了大量的本应由中央政府承担的支出。但2005年以后,随着公共财政体制的完善及转移支付制度的规范,地方政府财政状况得到明显改善,从支出权的角度看,地方政府财权与事权并不存在明显的不匹配问题。因此,地方政府巨额债务的积累已经不能完全从财政体制方面得到充分地解释。基于政治体制的分析表明,我国财政分权下的政治集权体制是我国地方政府债务规模不断膨胀的重要原因。在单一政治体制下,地方政府官员的仕途取决于上级政府。在以gdp为核心的政绩考核体系下,为了政治上的晋升,地方政府间展开了进行激烈的gdp竞赛,通过债务融资进行公共投资以拉动gdp增长成为地方政府竞争的基本手段。而且,我国投融资制度不健全,在现行法律和制度环境下,地方政府面临上级政府、选民与债权人的软预算约束,地方政府投资不断扩张,债务风险不断积累。在实施财政政策的过程中,中央政府将大量的经济稳定职能赋予地方政府是地方政府债务规模不断膨胀的另一重要原因。中央政府为了自身利益最大化,将财政稳定职能分配给地方政府。在财政分权与政治集权环境下,地方政府为了自身政治利益与经济利益大规模举债以进行公共投资,而将债务融资的负担推给下届政府,我国地方政府债务规模在短视政府的博弈中不断增长。通过采用双固定效应空间杜宾模型的实证分析结果表明:第一,从地方政府债务规模的空间滞后项系数上看,出于政绩竞赛思维,地方政府对临近地区经济增长率较为敏感,债务规模的变动也更容易受邻近地区的影响,当本地在以gdp为主要指标的政绩竞赛中落后时,对外地政府债务变动的反应系数为0.705,而当本地在政绩竞赛中领先时,该系数为0.322。因此,基于政绩考核下的政府竞争是地方政府债务规模不断扩张的重要原因。第二,就解释变量系数而言,财政分权、城镇化水平以及产业结构都对地方政府债务规模的变动有正向推动作用。而各地财政透明度与地方政府债务变动呈显著的反向变动关系。第三,在解释变量空间滞后项回归系数看:本地政府债务规模易受到临近地区的财政分权、城镇化水平以及产业结构的的正向影响。针对问题(3)的研究,本文依据审计部门公布的相关数据,对我国地方政府债务的直接风险和引致风险进行了评估。基于常规评价指标如负债率、债务率以及偿债率对地方政府债务的直接风险的评估表明,我国地方政府负债率如果以25%为地方政府负债率警戒线的上限的话,2009年至今,我国地方政府债务规模一直处于警戒线以上。分省份看,截止到2013年底,在30个省份中,只有6各地区的的负债率位于25%水平以下外,基本分布在东部发达地区,中部地区以及东北三省的债务负担水平普遍处于25%-40%之间,而全国债务率较高的省份基本位于经济欠发达的西部地区。可见,我国地方政府债务局部区域风险偏高。如果仅以地方公共财政收入计算地方财力,我国地方政府债务率2009年开始突破了150%的警戒线。如果把预算外收入和政府性基金收入纳入地方财力的话,我国地方政府债务率还保持在150%的警戒线以内。如果按地方公共财政收入测算偿债率,2014年总债务的偿债率为30.02%,政府负有偿还责任的债务偿债率约为28.88%,二者都超过了20%的国际警戒线。如果按照地方总收入计算债务率,2014年总债务偿债率约为20.05%,政府负有偿还责任的债务偿债率约为19.29%,也已接近20%的警戒线。除了现实偿债风险外,过高的地方政府债务规模,会带来政府公共债务规模的激增,从而增加财政脆弱性,使得财政政策不可持续。地方政府债务会掣肘国家宏观经济政策。本文结合公共债务动态模型,在区分结构性成分和周期性成分基础上,提出一种评估财政脆弱性的新方法。利用该方法研究表明,2008以来,为应对全球性金融危机对我国经济的冲击,大量地方政府债务的不断增加,财政收支结构矛盾进一步突出,使得财政脆弱性进入了一个新的高度。如果将脆弱度指数的均值加上一个标准差之和作为“极度脆弱”的临界值,那么2009年至今我国财政就一直处于“极度脆弱”状态。因此,应进一步控制债务规模总量和赤字规模,避免我国财政出现流动性和偿债能力风险。综上研究表明,无论从偿债能力,还是对宏观经济政策的影响来看,地方政府债务风险已经比较严重,债务风险化解亟待解决。针对问题(4)的研究,本文认为我国地方财政收支关系会受到生产力发展水平、市场化程度和财政体制改革等诸因素的影响。进一步的实证研究表明,1978-1993年,地方财政收支呈现相互影响关系,满足“同步”假说,1994-2014年存在“以支定收”的单向因果关系,研究表明这种财政调整模式对经济增长更为有利(alesinaandperotti,1996;agnelloetal.,2014)。在1994-2014年样本期间,利用非线性自回归分布滞后模型(nardl)模型还检验出了地方财政支出对地方财政收入具有非对称调整特征。即地方财政支出每上升1%,会引起地方财政收入上升3.974%;而地方财政支出每下降1%,则会引起地方财政收入下降5.721%。这意味着地方财政支出对财政收入的负向变动的影响更大。本文认为财政收支非对称调整的原因在于经济周期的非对称、政府对待财政失衡的不同态度、纳税人对税收变化的敏感性不同以及税种对宏观经济的敏感程度不同。本文的创新之处主要体现在:第一,在地方政府债务成因研究方面,本文考虑了地方政府的举债行为所产生的显著空间效应,并采用了两区制双固定效应空间杜宾模型识别出了地方政府债务融资的空间溢出效应。研究表明:当本地政府在政绩竞赛中落后时,对外地政府债务变动的反应系数较领先时更为敏感。第二,在财政风险的测度方面,不仅利用常规的债务风险判断指标(如债务率、负债率以及偿债率)对地方政府债务的直接风险进行了研究,同时还在区分周期性预算与结构预算基础上,通过构建财政脆弱性指标来识别地方政府债务的引致风险,即包括地方政府债务在内的债务规模的不断增加对财政政策可持续性产生的影响。这有利于政府全面把握地方政府债务风险,为宏观经济政策的制定与调整提供帮助。第三,考虑到宏观经济变量间的非线性特征的存在,本文采用了非线性ARDL模型对我国改革开放以来的地方财政收支关系进行了检验,并识别出在分税制改革后,我国地方财政失衡调整具有非对称调整的特征。并从经济周期的非对称、政府对待财政失衡的不同态度、纳税人对税收变化的不同敏感性以及税种对宏观经济的不同敏感程度等四方面进行了原因解释。这对于控制财政赤字,防范债务风险具有重要的意义。
【学位授予单位】:中央财经大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2016
【分类号】:F812.5

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【引证文献】
中国博士学位论文全文数据库 前1条
1 王涛;基于财政可持续视角的我国地方债务风险研究[D];中央财经大学;2018年
中国硕士学位论文全文数据库 前2条
1 李南毅;中国地方政府债务风险化解的资产证券化路径研究[D];云南大学;2019年
2 蒋寅君;盐城市大丰区政府性债务风险防控研究[D];长安大学;2019年
【参考文献】
中国期刊全文数据库 前10条
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中国博士学位论文全文数据库 前2条
1 王元涛;我国地方政府债务问题与提升偿债能力研究[D];云南大学;2015年
2 王哲;我国地方政府性债务风险约束机制研究[D];财政部财政科学研究所;2014年
中国硕士学位论文全文数据库 前2条
1 徐艳芳;我国地方政府性债务风险审计研究[D];浙江工商大学;2014年
2 孙哲;地方政府性债务风险研究[D];财政部财政科学研究所;2013年
【共引文献】
中国期刊全文数据库 前3条
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中国博士学位论文全文数据库 前4条
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3 吴友群;中国地方政府债务成因、风险及财政收支调整研究[D];中央财经大学;2016年
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中国硕士学位论文全文数据库 前10条
1 蒋寅君;盐城市大丰区政府性债务风险防控研究[D];长安大学;2019年
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3 郑芳;我国地方政府性债务风险研究[D];江西财经大学;2017年
4 陈瑶瑶;我国地方政府性债务审计研究[D];浙江工商大学;2017年
5 周林;H市城投公司债务风险评价和控制研究[D];南华大学;2016年
6 夏青;地方政府性债务审计研究[D];中国财政科学研究院;2016年
7 凌妍雯;我国地方政府融资平台管理研究[D];华东政法大学;2016年
8 金磊;地方政府性债务风险管理问题研究[D];华东政法大学;2016年
9 潘丽;Y市地方政府性债务风险及防范研究[D];湖北大学;2015年
10 方铁成;地方政府性债务管理研究[D];云南大学;2015年
【同被引文献】
中国博士学位论文全文数据库 前5条
1 吴友群;中国地方政府债务成因、风险及财政收支调整研究[D];中央财经大学;2016年
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中国硕士学位论文全文数据库 前10条
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【二级参考文献】
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中国硕士学位论文全文数据库 前10条
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2 田立方;地方政府性债务审计研究[D];河北大学;2013年
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8 王瑜;我国地方政府性债务审计监督机制的博弈研究[D];重庆工商大学;2012年
9 周贤莉;地方政府投融资平台审计研究[D];西南财经大学;2012年
10 李文静;我国地方政府债务管理问题研究[D];云南财经大学;2011年
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