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《中央民族大学》 2005年
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论中国农民养老保障的社会化

公维才  
【摘要】:几千年来,一家一户、高度分散的小农生产方式是中国主要的生 产方式,家既是一个基本的生产单位,又是一个基本的生活单位,从 而形成了中国独特的“家经济”。这种生产与生活方式决定了其养老 模式--家庭养老:依靠家庭成员之间的代际交换,在家庭内部,至 多扩展到家族、邻里内部完成对老人的经济供养与生活照顾。 但随中国工业化、城市化的进程,农民的生育率下降、人口流动 加剧、传统养老观念改变等都逐渐弱化了家庭养老保障的功能。适应 这种变化的形势要求,农民养老保障逐步走向社会化是必然趋势,事 实上,我国也在进行着农村社会化养老保障的实践,其一是社区养老, 具体表现为集体养老,特别是农村“五保”老人供养;其二是农村社 会养老保险。 农村社区养老,随集体经济的演进而波折:1956-1978年间, 集体经济的存在,保障了大多数老年农民,特别是农村“五保”老人 的晚年生活;1978年后,集体经济趋于瓦解,但集体仍以“三提五 统”收费方式承担了农村“五保”老人的经济供养责任,保障了“三 无”老人的基本生活,其实质仍是集体福利;1998年税费改革后, “五保”老人供养的集体制基础己不复存在,“五保”老人供养性质 也由集体福利变为国家福利。这种保障福利层次的提高,带来的却是 “五保”老人供养工作困难的加剧:应保未保率提高,经济供养水平 不同程度地下降。 社区养老是一种初级的社会养老,不利于更高程度与更大范围上 防范养老风险,于是自1986年始,我国开始在农村进行社会养老保 险试点、实验及推广,这一制度曾取得了一定成就:增强了人们的保 障意识,对部分农民的老年生活起到了一定的补充,参保人数曾一度 超过8000万人。 成就显著,但问题更多。也正因此,随1998年农村社会养老保 险管理机构由民政部门向劳动与社会保障部门的转移,这种社会养老 保险也陷入停顿状态,部分农民退保退息,至今维持在5000多万人。 因而,无论是农村社区养老保障,还是农村社会养老保险,其实 践都遇到了一定困难,甚至陷入了困境。究其原因,在于政府责任缺 失:在社区养老,特别是“五保”老人供养上,表现为制度改革的滞 后及经济支持的不足;在社会养老保险上,表现为缺乏对农村社会养 老保险的财政补贴,相关制度建设的滞后,以及监督乏力等。 对于这种政府责任缺失状态,论者大多归咎于政府财力不足,或 二元户籍制度制约。然而,这都不能作为政府可以推卸责任的充足理 由。因为一方面,相对于人们的保障需求,各国政府财力都是不足的; 另一方面,户籍制度是由人来制定与实施的,制度制约的背后是利益 的保护。那么,导致农民社会养老保障中政府责任缺失的关键是什 么?本文认为,是农民与市民的矛盾,这种矛盾体现于经济、政治、 文化等各层面。而矛盾形成的关键在于农民社会主体地位的低下,其 突出表现就是农民政治地位与市民政治地位的不平等,而政府利益市 民化又加剧了农民与市民利益的冲突。 正因此,提高农民的政治地位,强化政府责任,建立符合农民特 征的社会养老保障制度,并逐步实现城乡一体化养老保障是大势所 趋。由于农民的流动与分化,现代农民不再是一个整体,而是一分为 四:种养农民、城市农民工、乡镇企业职工及失地农民。因此对其保 障也应分类实施:对种养农民,突出政府的经济责任与行政责任,完 善农村社会养老保险方案;对城市农民工,实施有别于城镇职工的养 老保险,其区别重点在于社会统筹层次及对缴费年限的限制;对乡镇 企业职工,则因其正处于由乡到城的过渡阶段,因而制度设计也应体 现一定的过渡性;而对失地农民,则重在失地补偿安置制度的改革,. 并实施土地换保障。 然而,仅有社会养老保障,对农民是不够的,也不利于建立城乡 一体化养老保障模式。因此,在中国养老保障制度选择上,树立公正 理念与公民意识,实施分层保障,建立五层次养老保障模式—政府 养老保障、政府补贴的社会养老保险、政府鼓励的补充养老保险、政 府指导的自我养老保障及家庭养老保障—是一种可行的选择。 在各层次上,政府的责任不可缺失,也不可推卸。因为无论农民, 还是市民,作为中华人民共和国的公民,获取保障与供养是其宪定权 利,而不是向政府乞求施舍;同样,给予公民,特别是老年公民以生 存资料,也是政府不可推卸的责任。因为对公民实行养老保障,尤其 是社会养老保障,是一种防范在先、未雨绸缪的主动行为。如果在这 一层上政府责任缺失,必将有一部分公民因无力自保,或因传统家庭 养老保障功能的弱化而陷入老年养老危机,此时负责任的政府必以最 低生活保障制度化解这种危机,而这是一种实施在后的保障制度,是 被动的。因而无论在前在后,政府的责任都不可推卸。与其被动,不 如主动。 基于以上分析,本文共分五部分: 第一部分(第一章)是对基本范畴,如农民、养老保障、中国农 民养老保障等的界定,以及当前研究的综述,并说明本文研究所采用 的方法。对农民不只是从职业,更是从身份角度去界定,这就使农民 一分为四:种养农民、进城农民工、乡镇企业职工及失地农民。 第二部分(第二、三章)是对农民养老保障社会化实践的分析。 其中,第二章作为过渡,说明虽然家庭养老保障在中国曾经,
【学位授予单位】:中央民族大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2005
【分类号】:C913.7

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