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《中央民族大学》 2007年
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中央与地方分权的法律经济学研究

陈正华  
【摘要】: 中央与地方分权问题是一个国家法律制度中意义极其重大,影响极为深远,值得深入研究的重大理论和现实问题。中央与地方关系处理得好,分权比较协调,国家就比较繁荣、民主和强大。在中央与地方的关系中,中央政府是掌握主动的一方,也是分权能否恰当的关键所在。法律经济学由于自身学科的交叉性,具有广阔的视野、科学实证的方法,对于中央与地方分权问题具有研究方法的比较优势,主要体现在现实解释力和制度构建力方面。 法律经济学主要运用经济学的方法来研究法律问题,理性选择是法律经济学的核心范式。它是指基于资源稀缺性的前提且在信息不完全的条件下,处于制度约束中的主体追求其利益和效用最大化的行为模式。理性选择范式下的主体要追求其利益和效用的最大化,而利益(效用)=收益—成本。利益和效用的最大化有两个方面的要求:一是收益最大化,二是成本最小化。具体到中央与地方分权问题,就必然要在制度设计和安排中追求收益最大化和成本最小化,以实现中央与地方分权利益的最大化。单一制国家结构中的中央政府与地方政府的关系是委托——代理关系,而联邦制国家则不同,其中央政府与地方政府的关系不是委托——代理关系。在我国中央与地方分权的委托——代理关系中,主要有4个主体和两层委托——代理关系。这4个主体分别是全国人大、中央政府、地方人大和地方政府。两层委托——代理关系是指同级人民代表大会与政府的委托——代理以及中央政府与地方政府的委托——代理。应当设计合理的委托——代理关系模式,促进中央与地方的良性分权。中央政府与地方政府之间的博弈可分为合作博弈和非合作博弈。非合作博弈存在诸多弊病,因此必须构建科学合理的博弈模式,引导政府问的非合作博弈转化为合作博弈。 中国正处于制度急剧变迁的关键时期,制度建设对于中央与地方分权是极其重要的。在这一过程中,调整分权关系的法律制度应当既要促使分权交易费用最小化,同时还要最小化公共物品的生产成本,从而提高分权的效率,实现分权的优化。必须考虑制度本身的交易费用以及守法和违法的成本收益。目前我国中央与地方分权制度存在谈判费用、执行费用和监督费用均过高的问题。应当消除地方政府的寻租空间,加强全国和地方两级人民代表大会的监督作用,压缩中央和地方两级政府的机构并裁减其冗员,同时提高中央政府和地方人大对地方政府监督的效率。当前中央与地方分权的正式制度主要存在供给不足以及配套性和操作性较差等问题,应当通过立法和修法予以解决。非正式制度方面,省级行政长官选拔任用过程中,存在由中央政府确定候选人,最后由地方人大以“选举”方式认可的习惯。这会造成地方人大和地方政府委托——代理关系的扭曲,导致官员唯上不唯民,并阻碍了公民“偏好”真实顺畅地表达,不利于维护和保障该地方人民的合法利益。应当依法清理中央对地方的审批项目,并细化和强化相关法律制度,最大限度地降低中央官员寻租的可能性。中央与地方分权中的外部性,主要是指政府行为的外部性。由于正外部性的施行者得不到补偿,会影响施行者继续行为的积极性,因此必须对其加以激励和调控。应当由中央政府负责设计相关法律制度,对地方政府产生正外部性的行为进行激励和促进;还可以由中央政府直接通过专项财政转移支付进行补贴,或者税收减免,来鼓励实现正外部性的地方政府行为。治理中央与地方分权中负外部性的手段,一是应当由中央政府主导,制定科学合理的法律制度对负外部性的施行者进行惩罚,对受害者实施补偿;二是对导致负外部性的市场主体征收税费;三是规范政府行为,合理确定政府权力的边界。 中央与地方的分权模式必须与国情相适应,应当进行必要的科学的优化。要突破原有的路径依赖(人治),上升为更高层次的路径依赖(法治),就应当建构合理的、相对稳定的、高透明度的法律制度来进行调整和规制。必须坚持统一性和灵活性相结合原则,既要确立和维护中央的权威,坚持中央的统一领导,又要充分调动地方的主动性和积极性。必须坚持集权与分权均衡的原则,寻求合适的均衡点,实现权力分配的动态均衡。从法律经济学的角度来看,这个均衡点应当满足这样的要求:分权的边际收益等于分权的边际成本。质而言之,也就是集权的边际收益等于集权的边际成本。应当坚持分权模式的透明度原则,分权模式的设计和运作应当对公民和各级政府公开,降低其获取信息的成本。必须坚持效率性原则,使得公共权力行使的成本最小化,同时确保公共物品的供给最大化。在优化中央与地方分权模式的制度创新中,要建构地方利益的表达与平衡机制,完善中央与地方的良性互动机制。财政权力是中央与地方分权体系中的核心内容,要在进一步明确中央和地方事权的基础上,以分税制的改革为突破口对其进行优化。在分权模式的法律保障方面,必须克服法律规定过于原则、疏简以及可操作性差等弊端,设计更加科学、明确、详尽的法律制度来调整中央与地方的分权。 自治区自治条例问题是我国中央与地方分权的一个典型个案。我国5大自治区至今尚未出台各自的自治条例,已经起草的一些自治区自治条例均未获得通过。自治区自治条例难于出台,反映了中央与自治区分权模式中存在一定的问题。《宪法》第116条和《民族区域自治法》第19条规定的自治区自治条例报批制度,使表决生效权从民族自治地方的立法权中剥离出去,影响了自治地方在自治条例立法上的积极性和主动性,造成了立法资源的浪费。在对自治条例草案进行名为“征询意见”实为预先审查的非法定程序时,全国人大和国务院各部委之间的关系属于非正式的委托——代理关系,因此存在着潜在的逆向选择和道德风险问题。应该解除这一委托——代理关系,把自治区自治条例的批准权真正收回全国人大,严格按照宪法和民族区域自治法的规定行使职权。
【学位授予单位】:中央民族大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2007
【分类号】:D90-05

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