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中国民族自治地方自治条例立法研究

杨道波  
【摘要】: 论文立足于我国自治条例立法的现实情况,在我国整体法制建设和社会发展的大背景下,从立法的理论基础、立法的指导思想、原则和价值、立法内容、立法程序以及立法监督等五个方面较为全面、系统地研究了自治条例这一特殊立法现象。这一研究旨在解决长期以来我国民族法制理论供给的严重不足和巨大断裂,优化我国自治条例立法实践,从而推进民族自治地方经济社会发展。 自治条例立法的理论基础是指那些能够从深层上为自治条例立法的存在和运行提供合理性阐释的理论和学说。在遵循我国宪政制度基本精神的前提下,这些理论和学说存在于多种领域和多个学科。它们既从外部目的性角度对自治条例立法进行说明,又从内部需求角度对自治条例立法予以解释。按照这一逻辑,自治条例立法的理论基础包括:民族平等权理论、地方自治理论和少数民族习惯法文化理论。 自治条例立法的指导思想、基本原则和价值是自治条例立法基本理论的重要内容。自治条例立法的指导思想是民族自治地方的人民代表大会在自治条例立法时所遵循的基本价值体系。它具有合规律性和变异性两大特征。自治条例立法的指导思想主要包括基本指导思想和阶段性指导思想。基本原则是根据自治条例立法指导思想所确定的自治条例立法的根本准则。它包括:维护自治地方民族权益原则、符合民族特点和地方特点原则以及维护法制统一与协调原则。在秩序、正义、自由、效率的研究框架中,自治条例立法的价值有着自己独特的表现形式。 立法内容是立法权限划分的核心问题。自治条例立法权限的边界不清主要表现在自治条例立法内容的选择和安排上。因此,必须确立自治条例立法内容确定和配置的基本规则。自治条例立法内容的确定,必须坚持遵守自治权和遵守变通权两大原则,凡是与自治权的组织、运行以及实施保证有关的内容,都可以纳入自治条例立法来调整;凡是可变通的事项且属于自治权限范围之内的内容也可以纳入自治条例立法予以调整。自治条例立法内容的配置,必须信守公法理念,应体现组织性内容和权利性内容、实体性内容与程序性内容、实施性内容和自主性内容的合理配置。并需注意与西部大开发政策的衔接和协调。 程序文化的贫乏,是制约我国法治化进程的重要因素。关注自治条例立法程序,是自治条例立法研究的必然要求。它对于促进自治条例立法民主和效率均具有重大的意义。自治条例立法的程序性法律规范还存在较多的缺陷和不足。因此,必须寻求自治条例立法程序的优化措施。在自治条例立法准备阶段,应当以立法决策和起草为核心,改善自治条例立法协调制度。在自治条例立法形成阶段,应当以推进自治条例立法民主为目标,进一步改善自治条例立法的利益表达机制、交涉机制以及表决机制。在自治条例立法完善阶段,应当以健全立法规划为核心,逐步实现自治条例立法修订和解释的规范化。 立法监督制度,是民族自治地方立法相对分权的必然产物,是自治条例立法运行的基本保障。自治条例立法监督根源于权力制约的一 般原理以及它所具有的变通国家法律、行政法规以及地方性法规的特性。立足于我国宪政体制、民族区域自治权并借鉴国外先进经验,自治条例立法监督制度应当从以下几个方面进行相应的改革与完善。在立法监督主体方面,应当协调我国自治条例立法监督法律体系;健全人大常委会专门立法监督机构。在立法监督内容方面,应当弱化过程监督,强化结果监督;取消合理性监督,加强合法性监督。在立法监督形式方面,应当在明确自治条例批准与备案性质的基础上,进一步健全自治条例备案的启动机制。


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