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行政分权视野下地方责任政府的构建

杨淑萍  
【摘要】: 责任政府是对民意负责的政府模式,既是一种行政理念,也是一种制度安排,是当今世界各国政府改革与发展的基本方向和普遍追求。就政府性质而言,人民性是中国政府的本质属性,体现着责任政府的本质。但作为一种制度安排,还是一个处于追求与完善中的目标。尤其是市场经济体制的建立,带来社会各个方面的深刻转型,社会民主化程度提高、公众民主意识增强等,使高度集中的权力行政模式已不适应现实社会发展需要,分权化行政改革成为我国政府改革的必然选择。本文选择在这一背景下探讨地方责任政府问题,一是希望厘清地方政府与中央政府的权力和责任关系,以改变地方政府作为中央政府之附属机构或派出机构的传统及中央政府与地方政府权责关系模糊不清的状况,使地方政府充分发挥一级政府的完整功能,促进地方经济社会事业的快速发展;二是通过政府权力和公众权利渊源关系的剖析,还原公众与政府之间倒置的主客关系,使政府角色逐渐由单一的管制者向服务者转化,行政模式由“权力中心”向“责任中心”转化,以公众权利和公共利益规范和制约政府的权力和责任,提升地方政府“行政为民”的责任意识,以最大限度地维护和实现社会公众的权利和利益;三是希望通过本研究弥补我国责任政府研究中的缺憾。我国责任政府研究虽已受到学术界的普遍关注和重视,但在研究对象上或把“政府”作为一个整体性概念,或以中央政府为主要分析框架,缺乏分殊研究。笔者认为,在层级管理体制下,中央政府的责任主要是通过地方政府具体落实和实施的,因此,地方政府的责任状态直接是中央政府责任有效履行的基础和保证。故而研究责任政府,首先应关注地方政府。笔者将地方政府作为研究对象,注重地方行政环境的差异给政府责任内容带来的影响,在权责一致的基础上赋予地方政府相应的自主权,使其能够根据地方社会发展实际,确立地方政府与市场、社会之间的权责关系,明确地方政府的责任内容与边界,充分发挥地方政府对地方社会的“元治理主体”的主导作用,保证地方社会多元治理力量的协作运行。 本文采用自下而上为主的分析视角,以委托代理理论为主要分析工具,采用规范分析为主的分析方法,通过分析政府权力与公众权利的渊源关系,揭示政府权力、政府责任、公众权利的内在逻辑关系,指出政府的元责任是最大限度地维护和实现公众权利和公共利益,实现社会公平与正义。政府其他责任皆是这一责任的具体化、现实化和派生物;在对政府权力与责任关系的理论追问中,分析了“权责一致”的逻辑及内涵,为建构责任政府做好了理论准备。全文贯穿“权责一致”的基本原则,突出公众权利和公共利益对政府权力和责任的约束和导向功能,并以此为基础构建地方责任政府的基本框架:在分析地方责任政府建构的社会环境和体制背景基础上,结合我国转型期行政环境的整体性变化和地方政府的特殊性,坚持公共利益至上的价值取向,确立地方责任政府的价值目标体系;在对我国地方政府责任运行状况的理论与实证分析基础上,反思导致政府责任缺失的各个层面原因;在明确公众与政府之间的本原关系基础上,结合转型期社会结构 背景,重新厘定地方政府的权责边界和责任范围,建构政府、市场、社会多元社会治理网络,使全能政府走向有限政府,打破政府的垄断性权力中心地位,既减轻了政府责任过多的压力,又有利于改善政府工作作风,提高政府责任效能;在对政府责任主体角色的分析中,从责任主体自主性建构的软约束和责任控制机制的制度化建构的硬约束两方面入手探究促进地方政府责任实现的有效途径。


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