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《中央民族大学》 2010年
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中国城市化进程中农地保护法律制度研究

李凤梅  
【摘要】: “城市化”是社会生产力变革所引起的人类生产和生活方式由农村型向城市型转化的历史过程,主要表现为农村人口向城市人口的转化及城市数量增加和城市面积的扩张。“农地”是指农民集体所有的农用地,包括耕地、林地、草地、园地以及其他农业生产用地。城市化一方面有利于土地的集约利用、有利于土地的规模经营,另一方面导致建设用地需求增加、加剧居住用地需求膨胀、加重农地质量下降和生态环境恶化。“农地保护”是指为了协调经济发展对农地需求矛盾、满足人类长期生存与发展的需要而采取的保持和提高农地资源数量、质量和生态环境的各种措施和行动。“农地保护法律制度”是指调整在农地保护过程中所产生的社会关系的法律规范的组合,是农地开发、利用、保护、管理工作的法律制度化,由农地所有权法律制度、农地使用权法律制度和农地管理法律制度构成。 国外农地保护法律制度带给我们如下启示:(1)农地所有权要清晰,农地使用权要充分。农地公有还是私有与农地保护效果无必然联系,清晰的农地所有权是农地保护的前提,充分而有保障的土地使用权是农地保护的关键。(2)土地规划要完善,土地管制要严格。依靠法律开展规划的编制和实施,构建系统的土地利用规划体系,利用规划限制城市用地规模的扩张,强调规划编制和实施中公众的广泛参与,重视运用科学方法编制和管理规划,依据规划对土地进行分区、分类、许可管制。(3)征地目的明确、补偿充分。包括充分的法律依据,明确的征用目的,市场化的补偿标准,完善的征用程序。 我国农地保护法律体系由宪法、法律、行政法规、地方性法规和行政规章这五类不同效力层次的法律规范所构成。目前我国城市化进程中的农地保护法律体系存在缺陷,具体表现为:(1)农地保护法律体系的框架存在缺陷。缺乏统领全局的《土地法》,法律规范之间冲突严重。(2)农地保护立法的价值选择存在偏差。农地保护立法强调宜稳不宜快,农地保护立法主张宜粗不宜细,农地保护立法重公法轻私法,农地保护立法重实体轻程序。城市化进程中农地保护法律体系的完善对策是:(1)完善农地保护法律体系的框架。加快制订《土地法》的进度,理顺法律规范之间的关系。(2)改革农地保护立法的价值选择。重视农地保护立法的及时性,增强农地保护立法的可操作性,加强农地保护立法的私法性,完善农地保护立法的程序性。 我国农地保护法律体系确立了我国城市化进程中农地保护基本制度。其中,集体所有制度是农地保护的前提,承包经营制度是农地保护的基础,耕地保护制度是农地保护的重点,用途管制制度是农地保护的核心,土地征收制度是农地保护的关键。城市化进程中农地保护法律制度的实施,取得的成效有耕地数量减少的速度与幅度变缓、土地开发复垦整理提高了部分耕地质量、退耕还林还草一定程度上改善了农地生态环境;存在的问题表现为城市化建设导致耕地总量持续减少、城市化建设加剧了农地质量的下降、城市化建设造成农地生态环境恶化。 我国城市化进程中农地保护法律制度存在缺失,主要表现为:(1)农地所有权法律规定不明确。一是农地所有权性质不清,存在单独所有权说、共有权说和新型总有说等不同的学说;二是农地所有权主体不明。“农民集体”的概念内涵不明确,各层次集体之间关系不清楚,“代理人”与“被代理人”关系不正确;三是农地所有权内容模糊。农地集体所有权的占有权能不清晰,农地集体所有权的收益权能无保障,农地集体所有权的处分权能受限制。(2)农地使用权法律规定不完备。一是农地使用权的非永久性。法律对农地使用权期限的规定具有临时性,法律有关农地调整的规定不完备,法律没有对农地使用权的继承权做出明确规定;二是农地使用权收益权能残缺。在征地补偿中未对农地使用权设立独立的补偿项目,在征地补偿中缺乏对农地使用权人预期收益和间接收益损失的补偿,对流转权利的不合理限制妨碍了农地使用权流转收益的实现;三是农地使用权处分权能受限。农地使用权流转范围受限,农地使用权流转前提受限,农地使用权流转方式受限。(3)农地管理法律制度不健全。一是耕地保护制度难以落实。基本农田保护区比例过高,耕地占补平衡制度僵化;二是土地用途管制难以严格执行。土地用途管制的规划权威性不够,土地用途管制的体制不顺,土地用途管制的机制不合理;三是征地程序缺乏透明度和有效监督。 必须有针对性地完善我国城市化进程中农地保护法律制度。具体对策建议如下:(1)城市化进程中农地所有权法律制度的完善。一是澄清农地所有权性质。农地所有权的国有化和私有化改革方案缺乏现实基础,农地所有权的改革必须坚持农地的集体所有方向。农地集体所有权性质的单独所有权说和共有权说不符合中国立法和现实,应将农地集体所有权性质定性为新型总有;二是明晰农地所有权主体。农地所有权的主体应为一定范围内的农民成员的集体,农地所有权行使的权力机构应为全体成员大会或成员代表大会,农地所有权行使的执行机构应为集体财产管理委员会,农地所有权行使的监督机构应为乡(镇)农民集体财产监督委员会、村民委员会或村民小组;三是明确农地所有权内容。明晰农地所有权的占有权能,保障农地所有权的收益权能,完善农地所有权的处分权能。(2)城市化进程中农地使用权法律制度的完善。一是保障农民永久的农地使用权。赋予农民无期限的农地使用权,彻底取消农地调整制度,明确农地使用权的继承权;二是实现农民充分的农地使用收益权。在农地征收中设立农地使用权单独补偿项目,在农地征收补偿中要包括对农地使用权预期收益和间接收益损失的补偿;三是赋予农民完整的农地使用处分权。取消对农地流转范围的不合理限制,取消对农地使用权流转前提的不合理规定,赋予农民农地使用权的抵押权。(3)城市化进程中农地管理法律制度的完善。一是健全耕地保护制度。合理确定基本农田的保护比例,完善耕地占补平衡措施;二是严格土地用途管制制度。增强土地利用总体规划的权威性,深化土地管理体制改革,健全土地管理机制;三是完善土地征收程序。重视提高征地过程的透明度,加强对地方政府征地权的监督。
【学位授予单位】:中央民族大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2010
【分类号】:F301

【引证文献】
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