环境民事公益诉讼研究

【摘要】：环境公益诉讼,是指有法定资格的主体对有关民事主体或行政机关损害公共环境资源或有损害之虞的行为向法院提起诉讼,由法院依法追究行为人法律责任,以保护和救济“对环境本身的损害”的制度。根据被诉对象的不同,可把其分为环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼两种基本类型。其中,环境民事公益诉讼,是指有资格的公民、法人、其他组织或有关国家机关,为了预防可能侵害环境公益之污染或破坏行为的发生,或阻止侵害环境公益之污染或破坏行为的继续,或救济已经受损的环境公益,而以环境公益的民事危害者或者致害者为被告,向人民法院提出追究其法律责任的请求,并由人民法院按照法定程序依法审判的法律制度。环境民事公益诉讼具有起诉目的的公益性、起诉主体的广泛性、诉讼类型的多样性、诉讼双方力量对比的非均衡性、诉讼程序的特殊性等特征,并具有预防环境问题、补偿环境损害、促进法律实施、弥补行政机制和司法机制不足、生成新的权利、形成新的环境公共政策、促进社会变革等多种功能。 环境民事公益诉讼实体法上的理论基础为环境权理论和自然资源国家所有权理论,程序法上的理论基础则有诉讼信托理论、私人检察官理论和新型当事人适格理论等。其中,环境权理论应是环境民事公益诉讼最核心的理论基础。 放眼全球,环境民事公益诉讼制度在英美法系国家,主要以美国的公民诉讼制度、英国的检举人诉讼制度和印度的书信管辖权和司法调查权为代表。大陆法系则主要以德国的团体诉讼、法国的民事公诉以及日本的选举人诉讼制度为代表。从两大法系的区别来看,英美法系国家强调实用主义,比较重视个人权利的保护,通过赋予个人和社会团体广泛的诉讼权利来实现维护环境公益的目的,制度设计较为灵活。大陆法系国家则倾向于通过检察官来保护环境公益,法律上大部分规定都比较保守,且原则性很强。受成文法典的制约,立法上的滞后性,导致了环境民事公益诉讼发展的步伐比英美法系国家缓慢很多,可以说,大陆法系国家基本没有真正纯粹的环境民事公益诉讼制度。 从制度的生成来看,创设环境民事公益诉讼之所以必要,是因为在现行法律框架下,现有的行政手段和司法机制具有诸多难以克服的局限性,公众参与机制由于流于形式更是“力不从心”,以致环境公益不能得到有效的保护和救济。譬如,环境行政手段在执法主管范围、执法启动条件、强制性和权威性、执法功能等方面均存在不同程度的不足；司法手段也存在因缺失原告、原告不适格、原告放弃诉权、原告未就环境公益提出诉讼请求而不能启动司法程序等“司法失灵”的现象。 环境民事公益诉讼制度的建立之所以可行,是因为我国已经具备了较为扎实的理论支撑、具有国际上可资借鉴的成功经验、初具现行环境立法和政策上的规范依据、拥有各地环境司法体制创新的改革经验、积累了丰富的环境公益诉讼实践体验等。 我国环境民事公益诉讼的模式选择和制度构建,一方面应当以宽广的视野、开放的态度,借鉴世界各国关于环境民事公益诉讼立法和实施的先进经验；另一方面,我们更须以理性的精神、务实的态度,立足于本国的具体情况,建立适合我国国情的环境民事公益诉讼制度。 从原告范围来看,我们应采用“多元制”的模式,即允许公民、社团组织和有关国家机关都可以提起环境民事公益诉讼。不过,不同类别的主体,在众多原告中所处的地位应有所不同,即在他们之间应有一个起诉顺位的问题。具体而言,公民作为环境权人,应当作为第一顺位的原告,环保社团通过公民的委托或根据诉讼信托原则,也可以作为第一顺位的原告。环境保护行政机关,包括环境保护行政主管部门、政府及其它与环境资源保护相关的职能部门(如林业、海洋、渔业等部门等),应作为第二顺位的原告。检察机关则作为第三顺位的“替补”,即当第一顺位的原告(环境权人)缺失或在合理期限内未能起诉,第二顺位的环境资源保护行政机关不宜起诉或经检察机关督促起诉也未在合理期限内起诉的,检察机关可作为原告直接提起环境民事公益诉讼,以实现对环境公益的最后保障。 设计环境民事公益诉讼的制度规则,应针对不同的原告,进行相应的考虑。譬如,举证责任的分配应依不同类型的原告而定：对社会团体和公民个人提起的环境民事公益诉讼,应实行举证责任倒置；环境保护行政机关和检察机关提起的诉讼,则应实行传统的“谁主张,谁举证”的原则。 当然,在完善诉讼制度、革新体制机制,推进环境民事公益诉讼的同时,也要防范滥诉的发生,以避免有限司法资源的浪费。为此,确有必要采取相应的措施,如坚持行政执法优先的原则,设置30日或60日的诉前通知程序、追究滥诉的侵权责任等。 环境民事公益诉讼对传统民事实体规则和程序规范仍具有“路径依赖”,它在运行中会与私益诉讼等已有程序发生交叉甚至冲突。但若处理得当,二者在各自运行过程中也会相辅相成、互为补充。公益诉讼不能剥夺私人的诉权,环境民事公益诉讼与私益诉讼完全可以同时提起,事实上,基于同一污染事件引起的环境民事公益诉讼和环境私益诉讼,在程序上可以互为支持,在效果上可以互为补充。 要注意的是,当检察机关作为公益诉讼案件的原告时,容易与其法律监督者角色发生冲突。因此,当检察机关作为原告起诉时,可以通过行使上诉、申请再审等与原告诉权相伴的诉讼权利来寻求裁判公正,而不宜再通过抗诉的形式来进行所谓法律监督,否则对于另一方当事人不公平。 环境民事公益诉讼与支持诉讼、督促起诉和代表人诉讼也有差异,但如果能结合运用,往往会更有力地打击环境违法行为。在检察机关面临提起环境民事公益诉讼程序还是启动民事督促起诉程序双重选择的情况下,提起环境民事公益诉讼的社会效果更好。 环境民事公益诉讼与环境行政执法各有优势,但总体上是协同互助的关系。在环境民事公益诉讼中设置行政前置程序,由有关部门利用监督管理的行政职权优先纠正违法行为,不仅可以防止司法权对行政权的侵占,也有利于避免司法资源的浪费,从而更有效地维护环境公益。 环境民事公益诉讼制度的有效运行,还需要相关配套制度和辅助措施的支持和协助。为此,发挥能动司法的作用,在有条件的地方设置环保法庭,建立环境损害评估和鉴定、环境公益诉讼基金、环境损害赔偿保险等制度,确立公权机关“不当诉讼”的国家赔偿责任等,对促进环境民事公益诉讼的有效运行具有重要的意义。