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《中国政法大学》 2011年
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我国公共住房保障法律制度研究

廖希飞  
【摘要】:公共住房保障内含诸多制度,仅凭一篇文章难以尽述,并且许多制度已经超出了法学,尤其是行政法学的研究范围。本文截取了公共住房保障过程中,与传统行政法学关系最为密切的行政主体对相对人做出行政决定的重要片段——准入和退出进行研究。而现实中,由于准入与退出制度不健全,使得一些应保者未获保障,而一些不应保者却挤占了有限的保障资源,并且有进无退,这就严重影响了公共住房保障制度的公平实施以及该制度整体功能的充分发挥。故本文主要围绕公共住房保障准入、退出制度而展开,并附带论述与此相关之必要内容,以期明晰公共住房保障范围,并通过完善准入与退出制度,确保公共住房保障制度公平实施并使其功能得到充分有效的发挥。 第一章为公共住房保障概述。本章的主要任务是界定本文的基本概念和在理论上证立公共住房保障。第一节对本文的四个基本概念——公共住房、公共住房保障、公共住房保障准入和公共住房保障退出进行解析。其中,最基础和最难界定的概念是公共住房。公共住房究其实质是国家通过公共住房这一物质载体对中低收入住房困难群体的住房权益予以保障,其本质特征在于公共性。公共住房保障属于行政法学中行政给付的范畴,其行为性质按其实施过程可以划分为审批住房保障资格的行政决定和公共住房租售合同两个阶段。其中,住房保障部门所做的准入与退出决定即为其对申请人或受益人的住房保障资格所做的行政决定。第二节论证公共住房保障的正当性。本文认为,首先,形式正义无法解决中低收入群体的住房困难。在社会正义观下,人们之间存在社会连带关系,这就要求国家矫正形式正义的不足,对弱势群体实行一定程度的政策倾斜,以实现实质正义。其次,虽然通说认为生存照顾理念是包括公共住房保障在内的给付行政的理论基础,但从生存照顾的本来含义看,它具有浓厚的政府恩赐意味,以及容易剥夺公民自由与权利而演化为极权国家的危险,因此,不宜将其作为公共住房保障的理论基础。再次,人性尊严构成住房保障最基本的理论基础,它不但要求保障最低住房需要,从而为自由创造必要条件,而且要求实现一定程度上的福祉最大化,使人过上有尊严的生活。最后,住房权是一项积极人权,虽然整体而言,它目前尚属于纲领性规定,但这并不排除最低限度住房权应当属于具体性权利的可能性。随着社会经济文化的发展,对其权利性质的认识也相应地从生存权向受益权转变。 第二章分析公共住房保障准入和退出领域存在的主要问题。与公共住房保障准入和退出密切相关的问题主要有两个:一个是保障范围方面存在的问题,一个是福利外溢问题。就第一个问题而言,目前,我国公共住房保障发展整体滞后。首先,保障范围狭小,没有把房价畸高纳入考量设定保障范围的因素,没有通过房价收入比在住房市场和住房保障制度之间建立合理必要的关联。其次,保障范围界定模糊,层次不清,这容易造成不同住房保障形式保障对象范围的含混,从而影响各种保障形式功能的发挥。最后,一些准入条件设定得不合理、不科学,缺乏可操作性,可能会把应该纳入公共住房保障的人排斥于外。在实践层面,由于一些地方尚未建立健全公共住房保障制度,或者缺乏充足的房源,以致真正能纳入保障范围的受益群体数量有限。对政府而言,公共住房保障不单是能力问题,更是个意愿问题。在政府的意识中,GDP增长优先于住房保障等民生问题的解决,从而对公共住房保障的重要性认识不足。此外,政府之所以对公共住房保障的对象范围界定不清,其深层次的原因在于对保障范围的界限以及保障范围的内在层次结构缺乏深入认识。就公共住房保障中的福利外溢而言,大量高收入者通过不正当手段获取公共住房保障资源,并通过出租转售公共住房而从中营利,这就挤占了真正具有准入资格的群体的公共资源。福利外溢主要是由于准入退出制度不健全造成的,准入制度的缺陷造成福利初次外溢,退出制度的缺陷造成福利二次外溢。 第三章主要研究公共住房保障范围。公共住房保障范围是研究准入与退出制度的前提与基础,而准入与退出制度的重要内容,即准入与退出条件则是保障范围的具体化实施。本文认为,保障范围是一个具有复合结构的概念,它包括保障的需要范围、权利范围、对象范围和责任范围。保障范围首先意味着保障对象的范围,即哪些人应当纳入住房保障,其次,与保障对象范围相对应的是国家公共住房保障的责任范围。这二者其实只是表象,它们可以归结到一个深层次的问题,即国家应当对人的哪些住房需要和住房权承担保障责任。公共住房保障是有限度的。公共住房保障的资源限制性和住房权的附条件性决定了住房保障范围是有限的。辅助性原则要求国家只承担次位责任,只有在个人无力自立自足的情况下,才承担相应责任。由于公共住房保障范围涉及住房权和重大公共利益的实现,应当适用法律保留原则,由法律对其中的基本、重要事项做出规定。作为具有宪法位阶的比例原则在公共住房保障领域同样适用,它要求政府在划定保障范围时,要平衡经济发展和住房保障、居民住房需要与资源限制之间的关系,做到应保尽保,不应保者不保,禁止过度给付,也禁止给付不足。公共住房保障范围内部的四个层面也是具有分层结构的。住房需要分为最低住房需要和非最低住房需要,前者是保障性的住房需要,后者是改善性的住房需要。住房权依其权利内容分为住房使用权和住房所有权,依其实现程度分为住房保障权和住房改善权。保障对象依其需要保障的程度分为最低收入家庭、低收入家庭和中偏低收入家庭。上述三个层面决定了国家公共住房保障责任范围的分层化。 第四章研究公共住房保障准入制度。准入制度最主要的内容是准入条件和准入程序。首先,重点研究准入的条件,对现实制度与实践中存在的问题进行合理性分析,并提出相应的完善建议。准入条件一般有四个方面:家庭收入、资产、人均居住面积和户籍。其中,最主要的、现实中存在问题最多、争议最大的是收入线的划定和户籍限制的合理性问题。本文主张以要素统计法划定收入线的底线,以房价收入比的一定比例划定收入线的中线,然后在底线与中线之间,合理划定住房保障的范围与层次。现代住房保障建立在尊重人性尊严的基础上,每个人的人格都要受到平等对待。户籍是一种不合理的分类标准,应予以摒弃。其次,准入程序包括申请、审查、公开、轮候等程序环节。虽然目前各种审查体制均存在一些弊端,但整体而言,经办机构体制具有一定的优越性,但要对其进行适当改善。住房保障部门在审查申请人的申请时,应当审查其提交的证明材料的真实性、合法性和关联性,同时应当合法、合理审查,禁止不当联结,禁止恣意。在进行入户调查时,要依据比例原则,严格遵循入户调查的权限、方式、内容、程序等。同时,应当利用现代信息技术手段,建立公共住房保障信息系统,以有效核查申请人提交信息的真实性。最后,目前被普遍采用的综合评分轮候制,综合权衡了影响申请人准入的各项因素,对不同申请人做出个性化处理,有其合理性和进步性,但仍然存在指标体系复杂、繁琐,各项指标权重分配不合理等弊端,应当予以适当改良。应当把与住房保障目的实质相关的因素纳入,把实质不相关的因素剔除。应当以人均住房面积和家庭收入、资产为主要评分标准,以家庭住房特别困难、紧迫以及具有需要特殊照顾的家庭成员为优先分配情形。充分估量各标准对实现公共住房保障实质目的的影响,科学设定各项标准的分值,以及各标准内部不同层次情形的分值比重。 第五章研究公共住房保障退出制度。退出制度不健全是造成福利固化和福利外溢的重要原因。首先,退出分为常态退出和非常态退出。常态退出的条件主要是受益人自身状况的自然变化,不再符合保障条件。非常态退出条件主要是受益人以违背公共住房保障的目的使用公共住房,或者不符合住房保障条件却以欺诈、贿赂等不正当手段获得住房保障资格。其次,要具体细化退出程序,使其具有可操作性。住房保障部门通过审查受益人申报的信息或抽查发现问题后,应当及时告知受益人,听取其申辩意见。在对受益人做出退出决定时,应当预留过渡期,以让受益人有适当的寻找房源的缓冲期限。如果期限届至,受益人仍不退出,应当根据比例原则,先采取间接强制措施,再实行直接强制。最后,要建立健全退出机制。通过激励机制鼓励受益人主动退出,并加大对受益人违法违规行为的惩罚力度。要建立对申请人和受益人的信息监管机制,建立个人信用制度和住房保障信息系统,使其不敢弄虚造假,并及时有效地核实虚假信息。此外,要建立相应的营利限制机制,将受益人的套利空间限缩,杜绝其投资预期,并通过内循环机制,确保公共住房在住房保障系统内流转,盘活现有公共住房存量,防止福利固化。 第六章研究公共住房保障准入与退出监督制度。由于公共住房保障运作周期长,程序环节多,仅靠事后监督,难以奏效。为突出事中监督的重要性、必要性和有效性,本章没有将公示制度和听证制度视为准入和退出制度的程序环节,而是将其作为重要的事中监督制度单独进行研究。首先,公示制度的社会监督作用尚未得到很好的发挥,应当从内容到形式对公示制度予以完善。其次,在目前公共住房保障准入退出制度中,尚未真正引入听证制度。为了发挥听证制度事中的监督救济功能,应当扩大其适用范围,并构建符合公共住房保障实际情况的听证制度。最后,应当加强对公共住房保障准入与退出的司法监督。为进一步强化社会监督的作用,应当建立公益诉讼制度,使公众监督权能在行政诉讼中得到具体落实。我国公共住房保障制度主要是根据规章建构实施的,如果规章的某些内容存在问题,司法适用时又难以“参照”的,法院则应当具体落实《立法法》的相关规定,请求有权主体予以审查。
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