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《中国政法大学》 2006年
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从专员区公署制到地区行署制的法制考察

翁有为  
【摘要】:本文以中国近现代地方行政层级体系中,变动最为频繁的省县之间的专员区公署制——地区行署制为对象,从法制的角度探讨行政组织与法制的关系问题。在近现代中国地方行政组织法制现代化的进程中,专员区公署制——地区行署制有着特殊的意义。民国时期,现代化的省制、县制是在中国传统省制、县制的基础上吸收现代西方行政法制度而发展起来的。相比之下,专员区公署制是在民国初年废除了相沿千年的府制和州制而独存道制,南京国民政府成立后又废除道制的情势下,创设的既具有西方现代行政法制特点,又保持有原州府道制层级的地方行政组织法制。抗战时期,这一制度在国共合作的情况下,为抗日根据地民主政府体系所援用。新中国成立之后,又被普遍实施。专员区公署制到“文化大革命”时期,又演变为地区革命委员会制。“文化大革命”结束后,又演变为地区行政公署制,及今之地级市制。其内含的历史信息非常丰富。从法制的角度考察、研究专员区公署制——地区行署制,可以填补中国法制史在这一问题上的空白。 本文所要解决的基本问题是:省县之间这一层级行政组织的法制状况如何?从专员区到地区这一层级设置的根本原因是什么?昭示了法制建设中的那些机理?对上述问题的解决,体现在本文如下各章和结论中。 第一章及第六章中的有关部分,探讨了南京国民政府创制的行政督察专员公署组织的法制问题。为提高行政效率,整饬治安和吏治,南京国民政府于1932年创制了省县之间的行政督察专员制,并逐渐将这一制度的实施推向全国。行政督察专员制的创设与推行,展现了行政组织法制化的样态。在浓厚的学理背景下,其有关单行组织法规制定得具体而详备。其制度的演进与调整,专员的资格与任用,组织机构的设置,职权与辖区,专员公署与其地方党组织的关系,专员公署与上下级的关系等方面,尽管实际运作与法律规定不无偏离之处,但整体上看,谓之“依法而行”,大体上符合其历史实际。 第二章及第六章中的相关部分,以抗日根据地民主政权的行政督察专员制为例,考察了新民主主义政权体系下这一制度的法制化问题。在国共合作抗日的条件下,这一制度被敌后各抗日根据地民主政权所援用。这一事实,生动地显示了这一制度在省级与县级单位之间设置的必要性和重要性。在敌后与日伪斗争的残酷条件下,自然不可能有浓厚的学术研讨背景,但却并不妨碍各抗日根据地根据其实际,制定出具体、详备的单行组织法规。援用是事实,但也有改造和创新。其组织机构的设置,职权与辖区,专员公署与中共“地委”的关系等方面,其实际运作与法规和政策基本上是一致的。事实
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