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《中国政法大学》 2007年
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独立学院管理体制法制化研究

严毛新  
【摘要】: 独立学院是指由普通本科高校按新机制、新模式试办的相对独立的二级学院,其前身是国有民办二级学院,独立学院在短短八年的时间里,从无到有发展到占全国民办高校大半个天下的规模,有力地促进了中国高等教育大众化的进程。在独立学院快速发展的过程中,关于这种高等教育办学新模式的合法性问题、社会公平问题、外部负效应问题,一直是社会讨论的热点。目前,大部分独立学院在资产方面仍未作到与公办高校相分离的现实更成为了教育行政部门管理的难点。 独立学院应该朝何种方向发展?独立学院的发展前景将会如何?这是需要教育学、行政管理学、法学共同研究的课题,而教育行政法研究在破解当前独立学院发展难题中具有重要价值。政府对独立学院的管理完全符合公共行政的特征,应受行政法调整。教育事业属于准公共产品的性质,决定了独立学院作为高等教育机构具有一定的公益性质,国家理应对其负有规划、资助的责任;独立学院的有序运行需要国家对其进行引导、监管;独立学院的健康发展更需要国家的干预行为保持适度、有效。要达到这些目标,需要在独立学院管理中发挥行政法的规制功能。本文通过运用调查访问、制度梳理和理论分析等方法,对独立学院管理体制法制化问题进行了研究。 文章除引言和结论外,分为四个部分。第一部分是独立学院及相关概念界定。首先分析了独立学院概念和特征,回顾了独立学院的发展历程,指出目前的独立学院是在基本肯定原国有民办二级学院运行机制的基础上发展起来的一种高等教育办学新模式,这种办学新模式明确要求作到独立学院与公办高校保持独立,原国有民办二级学院中的部分投资办学方式被否定。接着对独立学院管理体制及独立学院管理体制法制化的概念进行了界定。 第二部分是独立学院法律地位。首先从民法学和行政法学两个角度考察了现行法律制度对独立学院法律地位的规定,指出目前对独立学院法人地位的规定还不够完善,并分析了原因;同时指出独立学院属民办高等教育机构的一种新形式,分析了行政法应加强对独立学院管理规制的理由。接着分析了现行制度对独立学院法律地位规定的特点,指出目前规范的重点是独立学院与公办高校的关系;对独立学院举办者和合作者是否可以营利的问题有意进行了回避;独立学院成为我国民办高等教育领域中的“特等公民”。 第三部分是独立学院管理体制现状。首先对国家与独立学院之间的关系制度及运行情况进行了考察,在设立制度及运行方面,指出目前部分独立学院的投资主体是公办高校或政府,违反了现行法律制度的规定,但却顺利获得设立许可;在招生、收费、颁发证书管理制度及运行方面,指出目前绝大多数独立学院已基本按制度运行;在规划、资助、办学质量监管制度及运行方面,指出目前存在法制欠缺及运行不力的情况;在国有资产监管制度及运行方面,指出目前举办独立学院的公办高校存在国有资产流失风险。接着对行政机构及高等教育中介组织制度及运行情况进行了考察,指出了目前高等教育中介组织的发展还远没有达到应有的水平。最后分析了独立学院管理体制存在的主要问题:法律体系不健全、教育行政权行使缺位及独立学院制度与现行民办高等教育法制不统一等。 第四部分是独立学院管理体制法制化建议。提出应当完善相关法律法规,将独立学院的相关制度纳入民办高等教育法律体系中,应当明确独立学院的法律地位,允许并承认独立学院“可营利性”,明确界定独立学院举办者和合作者的权利义务关系。中央和地方教育行政机关对于独立学院的责任和权限分工应该更明晰,在行政权行使过程中应做到依法行政并将程序合理作为努力方向;应加快高等教育中介组织建设,发挥社会管理职能。 在结论部分,提出独立学院这种高等教育办学新模式是在民办高等教育法制欠缺的情形下“盲目”发展起来的。在发展过程中,地方教育行政机关存在违反现行法律法规的现象,中央教育行政机关存在行政监管不作为的现象。独立学院现存问题唯有通过行政管理体制法制化方能得到解决。随着独立学院管理体制法制化进程,独立学院在我国民办高等教育体系中的特殊性将减弱,独立学院法制化对于我国民办高等教育法制化有着特殊的意义。
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