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《中国政法大学》 2007年
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人大及其常委会监督绩效分析

许安标  
【摘要】: 议会监督、人大监督并不是一个新鲜话题,国内外许多学者从理论、制度和实践等方面作过大量研究,但本文是从一个全新的视角所进行的研究。借用工商企业管理中的绩效范畴,提出了人大监督绩效的概念;引入绩效评估的有关理论和方法,建立了一套人大监督绩效分析的标准和路径(分析框架),并把它运用于解决现实问题,得到一些有益的启发和认识。全文共分四个部门: 第一部分在系统考察绩效范畴的发展、演变、内涵、种类,绩效管理和绩效评估的理论与实践,人大监督的制度框架及其运行中的问题的基础上,寻找到绩效理论与人大监督的契合点,即人大是一种特殊的社会组织形式,其运作与活动必然产生相应的组织绩效。监督是人大的重要职能,是生成人大运作绩效的重要组成部分,相应产生监督绩效。绩效是一种对活动主体及人类社会有益的成果,表现在组织绩效中,是实现组织目标和宗旨的种种成果;表现在人大监督中,是实现人大监督功能的进展与成效。人大监督绩效具体表现为三个方面:一是法制统一绩效,确保法制统一,树立宪法和法律的权威和尊严,形成有效的法律冲突解决机制。二是权力制约绩效,确保宪法和法律赋予的行政权、审判权和检察权得到正确行使,有效监督制约权力、防止权力滥用和腐败。三是权利维护绩效,有效防止公共权力对公民权利的侵害,确保公民权利得到尊重和维护。人大监督绩效与企业绩效、政府绩效相比,有诸多特殊性,更为复杂,因此人大监督绩效分析更具有挑战性。 第二部分系统讨论了人大监督绩效分析的必要性和紧迫性。1970代以来,西方主要国家在公共管理部门引入私人企业的管理理念和方法,广泛开展绩效评估;近年来,我国公共部门也相继开展绩效评估,预算绩效考核、领导班子和领导干部实绩考核办法相继出台。公共部门绩效评估的发展进程揭示:绩效评估的应用领域在不断扩大,是一种有效的治理工具,是推动改革的重要机制,具有应用到人大监督研究的广阔前景。自1982年宪法颁布实施以来,从起步探索,到逐步意识到监督效果的重要性,进而把它摆到突出的位置,把务求取得实效作为监督工作的关键,越来越注重人大监督的实效。人大监督对实效的关注,要求为评价监督效果提供有效的工具和方法。而目前对于人大监督的研究,比较注重对理论依据和制度规范的研究,对监督结果的研究注重不够,也缺少系统分析评价监督结果及其影响的标准、方法。监督绩效分析恰好从监督制度是否运行、运行过程及结果等方面进行研究,为科学认识监督制度及其效果提供了新的路径。以监督结果为依据进行监督绩效分析,有利于增强监督实效意识,力戒监督形式主义,形成敢于监督善于监督的动力机制,引导监督的最优发展,有很强的实践意义。 第三部分系统讨论了人大监督绩效分析的标准及路径。对人大监督作绩效分析,需要建立一套科学的标准及分析办法。公共部门绩效评估主要采用经济、效率、效益和公平即4E标准,本文根据现阶段人大监督的特点,提出了监督绩效分析的四项标准及路径:一是合法性标准。把依法治国作为治理国家的基本方略、把建设法治国家作为国家的发展目标,必然要求人大依照法定权限、按法定程序进行监督,坚持集体监督、公开监督。这是人大监督的前置性标准。对于合法性标准,可以从实施性的制度规范、监督工作的具体方案、监督结果以及社会公众、监督对象的评价等途径进行分析。二是合理性标准。人大对于是否监督、如何监督以及监督到何种程度等具有较大的自由裁量权。同时,代表委员行使监督权,具有群体性特点,难免会受到情绪化观点的影响,监督实践中的个案也表明了这一点。这就要求合理行使监督权,理性监督。它要求监督行为与监督目的一致,监督行为具有必要性、正当性和公正性。合理性标准和合法性标准有着密切联系,可以从监督结果、社会公众和监督对象的评价等方面来分析。三是回应性标准。回应性是对代议制政府的基本要求。人大作为民意代表机关,要求其监督具有回应性。法律明确要求根据社会的监督诉求进行监督。同时,人大代表的广泛性,也具有回应监督诉求的条件。对于回应性的分析,可以通过对人民群众来信来访集中的问题、重大突发事件和代表委员批评建议集中的问题与人大监督事项的比较进行。四是实效性标准。要求监督产生实际效果,发挥实际作用,并已成为监督立法和监督工作的主线。监督实效要求违宪违法的规范性文件得到纠正、行为得到追究,促进监督对象工作的改进提高,发挥监督的预防功能等。对于监督实效的分析,可以从“点”,即问题的解决程度;“线”,即监督对象改进工作的情况;“面”,即整个社会民主法治建设和经济社会发展情况等三个方面展开分析。 第四部分尝试将分析标准及路径运用于对人大监督活动的分析中。在明确人大监督绩效分析的对象与内容后,对近年来人大开展执法检查的绩效情况作了分析,发现执法检查的回应性程度较高,对推动解决具体问题比较有效,但对整体执法状况的改进,未产生实质性的影响。通过对执法检查绩效的分析,提出执法检查要紧紧抓住监督对象这个牛鼻子,放大解决具体问题的功效,选取适当的执法检查项目,进一步增强执法检查的绩效。 本文结论:绩效分析是一种有用的工具,应用到人大监督研究中,不仅可能,而且必要。分析标准及路径的确立,为科学分析监督绩效提供了基础,实际运用中得到了有益的启示。
【学位授予单位】:中国政法大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2007
【分类号】:D622

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