中国公共听证制度研究

【摘要】： 自20世纪90年代末以来,各种各样的“听证”涌现于中国公共行政实践之中。其中,涉及公共利益或社会公众利益的公共听证尤为引人注目,也引发了一系列争议。不过,学术界一直没有系统地研究公共听证制度,或虽有研究,但往往以评介域外理论为主旨,进而无法对中国公共听的立法与实践提供有效指导。这样,探讨公共听证在中国的生存机理就成为学术界无法回避的课题。 本文立足于中国国情,结合中国已有的公共听证立法与实践,综合运用实证分析、价值分析、系统分析、社会心理分析和比较分析等方法,以六章的篇幅,试图解析公共听证在中国的生存机理。具体分析路径如下: 第一章旨在界定公共听证的概念和介绍公共听证的发展概况。在界定公共听证的概念时,首先考察了“听证”和“公共听证”在美国的发展,指出二者拥有不同的理论基础,相互间没有必然联系。随后,在考察中国公共听证理论研究与实践的基础上,将公共听证界定为“行政机关以会议形式听取社会各方面意见和建议,以确立或调整利益关系格局的一种行政程序”,并辨析了公共听证与私益听证、公听会、行政决策听证、陈述意见、座谈会、论证会等概念的关系。最后,梳理了公共听证的立法概况。 第二章旨在分析公共听证的价值。公共听证对行政机关的正价值体现于政治价值、法律价值和社会价值之中,即通过满足社会公众的多元需求,提升公共行政的合法性;促进法治政府的建设;缓和社会冲突,在行政机关与社会公众之间构建起协商与合作机制。公共听证对行政机关的负价值是:可能增加行政成本、降低行政效率和降低社会公众对行政机关的信任度。同样,公共听证对社会公众也是正价值与负价值并存,其中,正价值是有利于培养社会公众的主体性意识、有利于社会公众获得“过程利益”、有利于保障社会公众的实体权益;负价值是可能增加社会公众的成本,以及引发社会公众对行政机关的信任危机。本章最后指出,满足社会公众的多元需求和保障社会公众的合法权益应作为当下中国公共听证的价值追求。 第三章是公共听证的环境分析,旨在寻找影响和制约公共听证发展的因素,为实现公共听证的正价值探寻路径。就政策环境而言,中国正处于社会转型期,国家的价值选择是和谐(秩序)、人权保障、社会公平和行政民主,而这些价值的实现离不开包括公共听证在内的公众参与制度的确立和发展。就法律环境而言,宪法中“建设社会主义法治国家”、“国家尊重和保障人权”、保护公民的私有财产等规定都呼唤公共听证制度的出台,而接受监督原则和人民代表大会制对公共听证的发展提出了些许要求。就社会心理环境而言,行政机关和社会公众对公共听证的需求有所增长,但又都存有顾虑。 第四章以公共听证的价值分析和环境分析为基础,论述了中国公共听证的目标定位和适用范围。具体来说,首先考察了已有立法对公共听证的目标定位,然后分析各项目标之间的关系,最后指出:在当前一段时期,中国公共听证应以平等、公平地保障公民、法人和其他组织的正当权益为目标,逐步提高公共行政的民主化、透明化。基于这一目标定位,公共听证的适用范围应由权力机关进行规范,并可以考虑将行政事项分别划归强制公共听证、禁止公共听证和裁量公共听证的范围之内。 第五章以公共听证的价值和目标定位为指导,结合中国公共听证立法和实践,对公共听证的主要制度进行了考察和检讨。首先分析的是公共听证参与人制度,重点论述公共听证参与人的结构,主张将公共听证参与人分为听证方和公共听证参加人,前者包括听证机关、听证实施机关、听证人、经办方陈述人和听证辅助人员,后者包括公众陈述人、监督方、合作方和旁听人。其次,分析了听证公告的适用条件、基本内容和时限要求。再次,分析了公共听证的延期、中止和终止的适用条件及其法律效力。最后,分析了听证笔录和听证纪要的内容、法律效力,主张听证笔录的法律效力因直接利害关系人是否都有机会参加公共听证而异,而听证纪要中的建议部分对听证机关不具有绝对拘束力。 第六章简要分析了保障公共听证制度顺畅运行的外围制度,包括培育和发展社会利益团体,增强社会公众对政府的说服能力;确立言论免责权,引导利害关系人(代表)充分阐释其观点;明确行政机关的信息公开义务,增强利害关系人(代表)的抗辩能力;改革行政诉讼制度,通过适度的司法审查推进公共听证制度的发展。