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论农村群体性事件的成因及法律规制

张晓涛  
【摘要】: 当下,我国正处于由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转型过程中,社会主义市场经济体制已经建立,但尚未完善。处在社会转型变革期的中国农村,由于现行土地制度存在较大的缺陷和不足,农民利益诉求于表达机制存在诸多的漏洞,加之各级地方政府在“土地财政”的刺激下与民夺利,引发了各种土地纠纷,并导致了农村群体性事件的大量发生。 据调查,在引发农村群体性事件的诸多因素中,土地纠纷所占比例最大,影响最负面,反映也最为强烈,导致的各种社会“并发症”也最多,成为维护社会稳定、构建和谐社会、全面建设小康社会等一系列社会发展重大战略目标的严重威胁和障碍。中国社会科学院农村发展研究所国家社科基金课题组和国家软科学重大项目课题组联合,通过对央视焦点访谈栏目的观众电话声讯记录进行的专项统计分析显示,农村土地纠纷已取代税费争议而成为目前农民维权抗争活动的焦点,是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。同时,以群体性事件为代表的社会运动,正成为转型期中国社会的一个突出问题。因此,探讨和分析因土地纠纷引起的农村群体性事件,具有重要的理论价值和现实意义。 现阶段,我国农村土地纠纷主要发生在土地承包经营、土地征收征用、土地流转以及非法占地等领域。其现状表现在以下几个方面:土地承包经营中机动地纠纷也日益增多、争抢承包土地的纠纷日渐增多;土地征收征用中存在的纠纷数量不断增多、已呈现出群体性抗争和暴力化苗头;土地流转过程中的违背自愿原则、流转手续不规范的大量发生;非法占地中,政府主导的非法占地面积最大,引起的土地纠纷最严重。 之所以造成当前土地纠纷混乱并致使农村群体性事件的频发,究其原因,笔者认为主要有以下几个方面的成因: 首先、土地制度的缺陷和不足是引发农村群体性事件的制度性根源。“民以食为天”,土地是农民的生存之本、衣食之源。土地制度如果存在较大的缺陷而无法适应我国社会经济发展的需要,便会成为影响农村社会稳定、经济发展、人民安居乐业的体制性根源,为祸尤甚。从关系民生的角度讲,土地问题不仅是经济问题,而且还是影响社会稳定的政治问题。如无法正确地认识和及时的调整,势必无法遏制当前农村因土地纠纷引发的群体性事件之根源。因此,土地制度是农村一切制度的根本,从另一个层面讲也是一切问题的根源。我国土地制度的不完善主要表现在:土地产权制度不完善、土地管理制度不完善、土地征用制度不完善、土地流转制度不完善等四个方面。此四个方面的缺陷和不足,造成了农民市场主体资格的缺失,是引发农村群体性事件的制度性根源。 其次、协商机制和利益维护机制缺位是引发农村群体性事件的制度救济原因。从利益诉求有效维护的角度讲,协商机制和利益维护机制是遏制群体性事件的发生和蔓延的有效途径。如果组织与组织之间、群众与组织之间、群众与群众之间发生的群体性矛盾、纠纷可以通过有效地对话、协商机制来解决的话,那么,协商机制和利益维护机制在农村群体性事件化解中就具有不可替代的前置性作用。随着我国农村民主法制建设不断推进,农民的民主意识和法治意识逐渐增强,他们强烈要求解决因土地制度不完善而引发的利益分配问题,包括土地征收征用纠纷、土地流转纠纷、土地承包经营纠纷等。虽然相关法律法规规定了土地纠纷的若干解决途径,如协商、调解、仲裁、诉讼、信访等,但这些协商机制和利益诉求机制尚未完善,不能为土地纠纷和矛盾的化解提供行之有效的救济渠道。从协商机制、调解机制、仲裁制度、诉讼程序及信访制度五个救济渠道的现实效果来看,其未能为农村群体性事件的发生起到应有的“减压阀”功能,无法从制度救济上遏制因土地纠纷引发的农村群体性事件的发生,是农村群体性事件发生的制度救济原因。 最后、基层行政行为失当是引发农村群体性事件的共性成因。因土地纠纷引发的农村群体事件中,基层政府行为失当是一重要成因。据有关数据显示,因土地纠纷引发的农村群体性事件中,或直接由基层政府的行政行为引起,或间接因基层行政行为引起;即使是平等主体之间的土地承包经营纠纷,往往由于涉及到基层行政工作人员的利益而难以平息,致使矛盾冲突恶化,进而引发农村群体性事件。 基层政府行为失当主要表现在非法征地、强制流转、官僚主义等方面,是当前因土地纠纷引发的农村群体性事件中数量最多、影响最广、农民反映最为强烈的行为,也是引发农村群体性事件的共性成因。 新形势下,贯彻落实《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,必须从法律上解决农村土地纠纷的根源,规制农村群体性事件的发生。针对当前我国农村土地纠纷的现状及成因,笔者以为,应该从以下两个方面来加以规制:一方面推动以农民“土地所有权”为核心的土地制度改革,确立农民的市场主体资格;另一方面限制政府权力滥用,完善农民利益诉求与表达机制。唯有如此,才能达致依法规制农村群体性事件发生和化解的效果。 当然,“徒法不足以自行”。农村群体性事件的发生是社会综合矛盾的反映,需要综合运用法律、经济、社会、文化、政治等各种手段来解决,但在倡导“依法治国,建设社会主义法治国家”的既定目标下,坚持法治的规范路径,就具有特别重大的理论和现实意义!


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