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《南开大学》 2010年
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基于行政权力分析的中国地方政府合作研究

彭彦强  
【摘要】:地方政府合作在我国区域经济发展和跨界公共问题的治理中正在发挥越来越重要的作用,学界也对如何加强和不断深化地方政府合作提出了各种建议,但对地方政府合作本身却缺乏必要的较为深入的解释。这一问题之所以重要,是因为只有理解了地方政府合作的本质,才能就如何深化地方政府合作提出合理的对策建议。 本文从行政权力的视角研究表明,中国地方政府经由行政权力及其行使直接和间接控制、支配着大量的资源,正是地方政府对资源的直接和间接控制,使得地方政府可以在某种程度上按照自己的偏好来配置资源,从而也就使得地方政府有必要并且能够通过合作来内部化地方政府因竞争所导致的资源配置负效应,即由资源配置的辖区化、碎片化和高成本化向区域化、整合化和低成本化转变,也就是说,地方政府合作可以在一定地域范围内和一定程度上实现资源的优化配置。不过,地方政府合作通常不是地方政府之间对资源的直接配置,而是通过行政权力的相互自愿性调整——包括行政权力行使的对等约束、行政权力的跨行政区衔接、行政权力的让渡、行政权力的横向转移——来实现资源的跨行政区优化配置的,地方政府间行政权力的相互自愿性协调构成了地方政府合作的权力基础。 地方政府合作的程度受到地方政府间行政权力协调程度的影响,可以通过深化地方政府间行政权力的协调程度来深化地方政府合作的程度,从而不断改进资源的跨行政区的配置状态;深化地方政府合作的程度,意味着要逐步降低参与合作的地方政府在合作事项方面的决策权、执行权、监督权的独立性和自由度,提高参与合作的地方政府在合作事项所涉权力方面的相互制约程度,甚至形成相对独立于参与合作的地方政府的区域管辖权。 由于我国不同区域的地方政府合作水平存在较大差异,构建一种普适性的地方政府合作模式和机制几乎是不可能的。交流与互访、合作论坛、行政协议、区域联合会、特别区与共同机构、多功能大行政区等多种合作方式,是一个以完全竞争和行政区划调整为两端的地方政府合作连续谱系,在这一连续谱中,地方政府所涉及的合作事项方面的权力的行使,逐渐由完全自主行使向越来越多的相互约束发展,甚至在区域层面对行政权力进行一定限度的再配置。区域地方政府可以根据自身的需要和解决问题的性质,从“合作方式集合”中进行选择几种方式对之“区别性组合”。因而,本文建议,深化我国地方政府合作应该把握对现有的合作组织和机制进行“边际调整”的基本原则和几种合作形式的“区别性组合”的基本思路。 具体来说,本文共分五章。第一章导论主要阐述研究的背景、问题和意义,对相关文献进行梳理,对本文中主要的概念进行了简单的界定,介绍了文章使用的研究方法、研究框架以及本文的创新点。 第二章对地方政府和行政权力进行了探讨,指出行政权力作为政府的一种核心资源,它实质上是政府对资源的控制力。不同层级的地方政府在不同历史时期,其对资源的控制权限是不同的,地方政府控制和支配资源的权限的大小对地方政府间合作具有重要影响;地方政府经由行政权力对资源的控制构成了地方政府合作的物质基础。 第三章主要指出,地方政府合作具有优化资源跨行政区配置的作用,认为地方政府间竞争所导致的外部性可以通过地方政府合作来将其内部化。地方政府竞争在改善行政区内部制度环境的同时,也在区域层面导致资源的辖区化控制和资源跨行政区配置的阻隔等不良效应,资源配置受到扭曲,导致跨界公共问题解决的困难;地方政府合作则是通过相互间顾及彼此的利益需求,使合作各方在一定程度上考虑相互间的成本与收益,对彼此的行为施加一定的限制,使得相互间的决策和内部执行形成一种合意状态,从而将地方政府竞争的负效应内部化,改进资源在更大区域层面的配置状态。本章还指出,不同层级和范围的地方政府合作,分别在不同层次和程度上对跨界公共问题的解决和资源的跨区域配置产生了不同的影响,并且,处于不同阶段的地方政府合作对资源的配置的影响也是不同的。 第四章指出,地方政府合作对资源的区域配置状态的改进,是通过地方政府相互间对行政权力的自愿性协调来达到的,它构成了地方政府合作的权力基础。本章对行政权力行使的对等约束、行政权力的跨行政区衔接、行政权力的让渡、行政权力的横向转移等几种权力协调模式,以及地方政府合作中通常涉及的有关经济要素和商品在辖区间自由流动的权力、有关产业发展规划和结构调整的权力、有关提供跨界公共服务和物品的权力三个方面的权力进行了较为深入的具体分析。另外,本章还构建了一个地方政府合作的连续谱系,指出地方政府合作的深化往往意味着参与合作的地方政府在合作事项方面的决策权和执行权的独立性的逐渐降低乃至丧失;提出了深化地方政府合作的“边际调整”的原则,以及对交流与互访、合作论坛、行政协议、区域联合会、特别区与共同机构、多功能大行政区等合作形式进行“区别性组合”的基本思路。 第五章是以长江三角洲为例的实证研究。长江三角洲地区经济发展具有典型的政府主导的特征,政府直接和间接控制着大量的资源,这就使得该区域地方政府按照自己的偏好配置资源的倾向较为明显,在竞争的作用下,重复建设等资源配置的负效应大量存在;不过,研究同时表明,该区域的产业结构优化、产业分工的合理化以及经济一体化程度的提高,与该区域地方政府合作的不断深化具有时间序列上的一致性,并且长三角的各地方政府对行政权力的相互协调对资源在该区域的优化配置具有直接的积极效应。为进一步推进长三角地方政府合作的深化,文章提出长主角区域要整合现有的合作组织和机制,建立长江三角洲区域委员会,提高决策权和执行权的让渡程度以及使区域合作事项监督权区域化,同时继续通过对行政权力进行对等约束、跨行政区对接等方式限制政府在资源配置中的作用,更大程度地发挥市场的作用。 第六章是本文的结论,即对全文的主要观点进行了总结。
【关键词】:地方政府合作 地方政府竞争 行政权力 资源配置
【学位授予单位】:南开大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2010
【分类号】:D625
【目录】:
  • 摘要5-8
  • Abstract8-16
  • 第一章 导论16-46
  • 第一节 研究背景、问题及意义16-23
  • 1.1.1 研究背景16-18
  • 1.1.2 问题的提出18-20
  • 1.1.3 研究的意义20-23
  • 第二节 文献综述23-38
  • 1.2.1 国内研究现状23-31
  • 1.2.2 国外研究现状31-36
  • 1.2.3 对已有研究的评价及本文的理论假设36-38
  • 第三节 相关概念的界定38-39
  • 1.3.1 地方政府38
  • 1.3.2 地方政府合作38-39
  • 1.3.3 绝对收益与相对收益39
  • 第四节 研究方法、基本框架39-43
  • 1.4.1 研究方法39-40
  • 1.4.2 分析思路与基本框架40-43
  • 第五节 本文的创新与不足43-46
  • 1.5.1 本文的主要创新43-45
  • 1.5.2 研究存在的不足45-46
  • 第二章 地方政府、行政权力与资源控制46-78
  • 第一节 行政权力与资源控制46-52
  • 2.1.1 权力与资源控制46-49
  • 2.1.2 作为政府对资源的控制力的行政权力49-52
  • 第二节 地方政府对资源的控制和支配权限52-73
  • 2.2.1 新中国建立以来地方政府对资源控制的权限的演变52-65
  • 2.2.2 现阶段不同层级的地方政府对资源的控制权限65-73
  • 第三节 地方政府对资源的控制:地方政府合作的物质基础73-78
  • 2.3.1 政府主导与地方政府对资源的控制74-75
  • 2.3.2 地方政府资源控制与合作需求75-78
  • 第三章 地方政府合作与资源的跨行政区配置78-123
  • 第一节 地方利益的实现与地方政府行为78-87
  • 3.1.1 地方利益的凸显78-83
  • 3.1.2 地方利益与地方政府行为83-87
  • 第二节 地方政府竞争与资源区域性配置的扭曲87-105
  • 3.2.1 地方政府竞争的性质88-90
  • 3.2.2 地方政府竞争行为90-98
  • 3.2.3 地方政府竞争效应98-103
  • 3.2.4 地方政府竞争与资源的辖区化控制及资源区域配置的阻隔103-105
  • 第三节 地方政府合作与资源区域性配置的实现105-123
  • 3.3.1 地方政府合作与地方政府竞争行为外部性的内部化105-107
  • 3.3.2 由竞争到合作:地方政府行为转变的逻辑107-109
  • 3.3.3 不同层级地方政府间合作与资源的跨区域配置109-119
  • 3.3.4 地方政府合作的不同阶段与资源的跨区域配置119-123
  • 第四章 地方政府合作与行政权力横向协调123-162
  • 第一节 行政权力对资源空间配置的嵌入123-129
  • 4.1.1 行政权力与政府间区域竞争123-127
  • 4.1.2 行政区经济与行政区边缘经济:权力的空间经济效应127-129
  • 第二节 地方政府合作中的行政权力横向协调129-151
  • 4.2.1 地方政府合作过程中行政权力自愿性协调的理论和现实可能性129-132
  • 4.2.2 行政权力行使的对等约束132-136
  • 4.2.3 行政权力的跨行政区衔接136-139
  • 4.2.4 行政权力的让渡和授权共同设立的组织139-144
  • 4.2.5 行政权力的横向转移144-147
  • 4.2.6 地方政府合作主要涉及的几类行政权力的协调147-151
  • 第三节 行政权力横向协调与地方政府合作的选择151-162
  • 4.3.1 从完全竞争到行政区划调整:地方政府合作的连续谱151-155
  • 4.3.2 地方政府合作机制与组织:行政权力协调的制度化和组织化形式155-156
  • 4.3.3 影响地方政府行政权力横向协调的体制性因素156-160
  • 4.3.4 地方政府合作方式的选择160-162
  • 第五章 以长江三角洲地区为例的实证研究162-204
  • 第一节 长江三角洲地区的发展与演变162-167
  • 5.1.1 上海经济区的设立162-164
  • 5.1.2 长江三角洲经济圈的重启、扩大与发展164-166
  • 5.1.3 泛长三角的初步提出166-167
  • 第二节 长江三角洲地区地方政府竞争与资源配置167-174
  • 5.2.1 长三角地区地方政府与资源控制167-170
  • 5.2.2 长三角地区地方政府竞争及其资源配置效应170-174
  • 第三节 长江三角洲地区地方政府合作与行政权协调174-194
  • 5.3.1 长三角地方政府合作组织与机制:行政权力协调的组织化与制度化表现175-179
  • 5.3.2 长三角地区地方政府合作中的政策协调179-185
  • 5.3.3 长三角次经济圈地方政府合作组织与政策协调185-190
  • 5.3.4 长三角地方政府合作的资源配置效应190-194
  • 第四节 深化长江三角洲区域地方政府合作的政策建议194-204
  • 5.4.1 长三角地方政府合作中的不足194-197
  • 5.4.2 长三角地方政府合作的进一步深化197-204
  • 第六章 结论204-208
  • 参考文献208-216
  • 致谢216-219
  • 个人简历219

【参考文献】
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