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《南开大学》 2010年
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南京国民政府时期县长职能研究(1928-1937)

邢巍巍  
【摘要】:本文尝试运用历史分析与政府过程中的相关理论与方法,在训政的框架下,对1928—1937即所谓南京国民政府“黄金十年”间的县长职能的制度规定与设计、基本职能、职能运行的权力结构,以及职能的实现与限制因素等问题进行描述,并在此基础上将其作为“国家政权建设”的一部分予以探讨,借此说明国民党围绕着增强县长职权的政策与县长职能嬗变的社会历史意义。 除“绪论”与“结语”外,主体部分共四章,为第二章至第五章,分别从县长职能的嬗变、县长基本职能的考察、县长职能运行的权力结构以及县长职能履行的困境等方面进行论述。 第二章通过对历代县衙门、晚清新政时期的县衙门以及北洋政府时期县知事职能的追述,明确历代县主官“六部之事系于一人”、但以“钱谷”与“刑名”为主的传统职能。国民党建立政权后,推动其职能从“兴利不如除弊”向“既兴利又除弊”转变,敦促县长成为“为守俱优”的“公仆”,导致该职位上的法理职责空前膨胀。这种制度设计的主要原因在于,国民党政权一方面延续了近代以来“国家政权建设”的总体进程,另一方面力图巩固自身的政治统治;这两个方面都要求建立起具有权威的中央政府、整肃地方社会。可以说,这是当时县长的地位在法理和舆论上提高的原因,也是其职能规定的根本依据。 第三章在对县长职能的指导原则总体概述的基础上,重点选取其司法、治安及财政等职能进行考察。就司法而言,该时期国民政府在地方法院、县法院难以普设的情况下,在各县设立司法处作为过渡性措施,县长只兼任检察职务、办理司法行政事务而不“染指”审判事务,以最终达到县长与司法权的分离。治安方面由于匪患日炽,县长成为当然的“剿匪官”,剿匪的效果成为其考绩的关键指标。财政方面,随着县财政的独立,县政经费的来源、分配等事务成为县长最重要的职责之一,不但应负责筹措县内民政、财政、教育、建设、警政等行政经费,还要承担上级及军队的各种摊派,很多情况下,由于县长对财富的贪婪,更导致其财政职能的发挥以敛财为落脚点。 第四章通过分析县长与县党部、“四局”系统以及上下级的关系,对其据以行使职能的权力结构予以说明。就“党政关系”而言,在以蒋介石为代表的国民党的认知中,县长是推行政权建设和自治的主导,党务人员应处于辅助地位;现实中县长因掌握行政权、兼理司法以及负责县党务经费的筹措,对党务系统构成一定的优势;县党务方面则往往倚恃上级党部,或与驻军、地方实力派联合起来与县长抗衡,二者之间的矛盾较为普遍。以“条块关系”而言,清末以来,以公安、教育、财政、建设四局为代表的县政系统逐渐形成,相对于原有的以县长为领导的县政系统,具有一定的独立性,构成了中国政治发展中较早的“条块关系”。为整合县政、提高行政效率,国民政府力图增强县长职权,以“裁局改科”为典型措施,但并未取得实际效果。在上下级的关系上,1928-1937年的县长,延续了清末以来人事权主要掌握在地方各省、驻军以及实力派手中,中央无从染指的情况,因此在行使职能时受中央的指挥较少,受省政府等的控制与牵制较多。此外,在国民党推行基层政权正规化与地方自治的过程中,县长在某种程度上真正由“治事之官”转为“治人之官”;而伴随着地方政权“官治”特征的加强,其在法理上对下属机构及人员的指挥与监督权,也呈明显的增强趋势。 第五章分析了1928-1937年间县长在职能履行上受到的多种制约,认为其实际的施政过程与法律、政策上的规定存在着很大的偏离。从总体环境来讲,社会战争频仍,苛捐杂税繁多,农民不堪重负,农村经济濒临破产,整个社会动荡不安,国家政权缺乏稳定性和连续性。这种不稳定的政治环境,对县长职能的实现首先产生了巨大的阻碍。同时,国民政府在制度规定上,倾向于将县域各方面事务都委托县长一人,将所有职责都附加于县长的职位上,造成其无事不管、又无事能管的窘境。自清末中央政府式微以来,国家对基层官吏的控制和支持空前低落,县长多成为省政府等地方势力私人夹袋中的人物,更动频繁,直接导致职责难以得到履行。而新旧军阀对县长施政的干涉,不但使其疲于支应军需、征募兵丁,受驻军的控制与指挥,而且常因不能满足驻军的利益而丢失官位;同时,地方士绅等势力对县长的影响微妙而难以把握,从县长方面看,多以利益收入为求职标准;但收入的肥瘦,实际上与县内士绅派别多寡与人民素质高低不无关系,因此县长必须小心谨慎、在各方政治势力之间寻找平衡。 总体来看,1928-1937年间的县长职能既包括主要由国家的现代化进程所产生的社会职能,也需承担为实现国民党的统治意志而产生的政治职能;既包括根据社会发展而产生的新职能,也仍需继承传统政治延续下来的县主官的基本职责。无论是县长职能的内容、还是其履行职能的权力结构来看,国民政府在制度设计上倾向于强化县长的地位、增强其职权,但由于国家支持的普遍缺失和基层动员能力的缺乏,县长想要完成附加在其职位上的种种职责非常困难。
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