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《南开大学》 2010年
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清代文官行政处分程序研究

许颖  
【摘要】:行政处分是清王朝维系政治运行的重要手段。以行政处分来整肃官僚队伍,确保王朝的政治统治,这既是统治者驾驭官僚的重要手段,又是保证王朝政令畅行无阻的必要措置,不但能够突出君主至高无上的权威,而且能够在专制主义中央集权制度总体原则的基础上,显示出地方服从中央,中央听命于君主。清王朝的行政处分制度是整个清代政治制度的重要一环,在以满洲贵族为主体的统治确立之后,不但继承明代的典章制度,而八旗衙门、理藩院、内务府、步军统领衙门、军机处等机构的出现,也显示出政治统治多民族的色彩。 清代通过设置多层次的行政处分提出方式,将整个官僚群体的行政行为纳入监督范围。皇帝以特旨方式提出的行政处分,在整个行政处分提出程序中位于第一序列,并在行政处分的提出、议处、抵销等一系列程序中都具有优先性。而作为行政处分最普遍的提出方式,上自中央的部院主官、科道官,下至地方的督抚两司,以及皇帝派遣的具有监察职责的巡按、钦差等临时性职官,均可以通过参奏的方式对文官进行题参或者密奏,提出对其进行相应的行政处分。此外,陈请和检举程序的设置,在行政处分提出程序中起到了一种补充作用。从制度设计上而言,既体现了行政处分提出程序的周延性和系统性,又展现了其独特的政治理念和结构体系。而行政处分程序是否严格遵循了法律和制度规定,往往影响行政处分的实体公正。 清代文官的行政处分由吏部管辖,都察院负责拟定吏部官员的行政处分,性质较为严重、情况比较复杂的行政处分案件则通常要由不同规模的会议进行拟定。处分的拟定是在区分公罪与私罪、情有可原与咎无可逭的原则指导下,依据《吏部处分则例》对文官的错误或罪责来确定处分等级,若例无正条则要参考《大清律例》的相关规定,法无明文则要通过比议和酌议的方法,通过皇帝特旨来定拟,制定新的条例,不断补充法律漏洞,也使文官行政处分的议处有一套明确的法律适用逻辑体系。 在典章上规定的行政处分方式有罚俸七等、降级八等和革职两等之外,《处分例》和实际运作过程中还有住俸、降俸、降四级留任、降五级留任、降六级留任、降八级留任、降六级调用和降八级调用,甚至降十级以上等方式,凸显了皇权在文官行政处分中恩威并用的政治技巧。官员在受到罚俸或降级的行政处分后,在一定条件下,既可以用已获得的纪录或加级等议叙等级予以抵销,是“以功抵过”的制度设计,还可以用效力赎罪的方式给予自新的机会,以期使得赏罚得当,达到激励官员尽职尽责的行政目的。 为保障官员权利,在制定了严格且规范的处分体系的同时,也设计了行政处分的救济程序。官员对罚俸、降级、革职等行政处分不服的,可以提出申诉,即设置了修正不当行政处分的纠正机制。官员受到行政处分后,还可以通过开复和捐复,恢复其原官或原衔,解除其所受的行政处分。通过设置多途径的开复方式,为受处分官员开辟了自新之路,在一定程度上激励了受处分官员的工作积极性,也降低了官员行使权力过程中的政治风险,保证行政效能正常发挥,显示出清代文官行政处分体系的系统性和开放性特点。 清代文官行政处分程序的设计依据官吏的职权责利,在规范文官的行政行为同时,突出君主的政治权威,而天下事无大小皆决于上,又使行政处分程序缺乏稳定的机制。《处分例》不断增删修订,条目繁多而琐碎,在清朝与吏共天下的情况下,既有吏缘以为奸,又有动辄得咎,限制文官的才能发挥,不能施展其经世济民的政治抱负,却必须是惟上是从,使本来奉上安下的政治体制出现更多的变数,欺上瞒下、媚上剥下、谗上欺下等,也产生许许多多的弊端。行政处分程序中各个环节,在官僚政治下不可避免地会形成漏洞和产生弊病,本来还有公正可言的处分制度,往往成为不公正的渊薮,既影响其应有的效能,又败坏官场风气。行路难,不在山,不在水,只在人情反复间,宦海的黑恶,往往是法网虽密,仅能捕食泥之虾,却常漏吞舟之鱼,在貌似公正的行政处分程序下,使每一环节都有可能藏污纳垢。 总之,清代文官行政处分程序的特点是由君主官僚制的政治体制所决定的。君主官僚制是一种自上而下的权力结构,这就使行政处分在提出、议定、执行、和解除过程中显示出以皇权为转移的“综合式”治理。君主借助对官员的行政处分游刃于法律与权谋之间,从而无往不在的施展其政治技巧,以达到其驾驭全局的政治目的。
【学位授予单位】:南开大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2010
【分类号】:K249

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