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清代文官选任制度研究

张振国  
【摘要】:清朝在借鉴明代文官选任制度的基础上,结合满洲本民族的特点和选任实践,制定了非常完善的文官选任制度。通过研究该制度,不仅可以把握清朝在对待旗汉不同民族选任政策上的异同,而且可以解析清政府用人政策的运行程序、用人权力的分配结构,进而窥探其与清朝盛衰之间的关系。同时,对于今天制定民族政策,发展民族融合,完善公务员制度,均有重要意义。 鉴于其重要性,学界对文官选任制度作了很多研究,但大都是根据光绪《大清会典》和《清史稿》所载内容,对定制后的选任制度作静态的概述和简要的梳理,而对其演变过程和制度执行的情况,较少有深入的探讨。不仅如此,《大清会典》和《清史稿》之内容存在模糊甚至歧误之处,很多人在使用这两种文献时,或未予完全理解,就直接引用,或是照抄照搬,错误时常出现。本文在查阅各种文献尤其是档案文献的基础上,先解释选任概念,全面把握选任制度的内容,再梳理制度演变的过程,分析制度实际执行的情况,探讨其影响。 清代文官选任制度极为复杂,就内容而言,包括选任文官的类别、官缺制度、选任方式和其他相关制度等。选任文官的类别,是选任制度的基础,包括三类:现任官员、候选官员和候补官员。现任官员“升”、“转”、“调”、“改”,候选官员“除”授,候补官员“补”授。 官缺制度,是清代一项特有的制度,有不同的划分方法,标准不同,分类迥异。按照民族属性和官员身份之不同,可分为宗室缺、满洲缺、蒙古缺、汉军缺、内务府包衣缺和汉缺;按照选任方式之差异,可分为请旨缺、拣选缺、考选缺、题缺、调缺、题调缺、咨缺和选缺;根据“冲、繁、疲、难”四要素,可把道府以下、州县以上官缺分为最要缺、要缺、中缺和简缺;等等。 选任方式,是选任制度的核心内容。就制度规定而言,主要有四种方式: 一、开列,是清代选任高级官员的一种方式。初定于康熙前期,经雍正、乾隆、嘉庆以及咸丰等朝的不断发展、变化,在补授官员的范围、开列的方式和主管开列的机构等方面逐渐定制。开列授官时,皇帝是决策者,选还是不选,以及选择何人,全由皇帝自己决定。不过,皇帝在决定的过程中,也会受到中枢大臣的影响。 二、遴选,是清代选任中下级官缺中要缺的一种方式。根据选任办法之不同,又分为题补、咨补、拣选和考选。其中,外官题补制度最为复杂,大致经过出现、初定、定制和变异四个阶段。京官题补制度,确定于乾隆前期。咨补制度,订立于雍正后期。拣选、考选二制度,也有各自的演变过程。它们的出现乃至定制,是对月选制度的第一次重大调整。 三、月选,是清代选任中下级官缺中简缺的一种方式。满族统治者入关后,即承袭明代的月选制度,以选任中下级官员。其后在此基础上,逐渐固定月选的分类,扩大月选官员的范围,完善月选程序,使月选制度最终确定下来。月选引见制度,是月选制度的重要内容,订立于康熙年间。自其确立后,引见就成为月选过程中一个非常重要的环节,通过引见面验,皇帝干预了月选官员的人事权。 四、留授,是指选缺中,或按照出缺的先后顺序,或根据出缺的原因,归各该衙门长官或各该督抚扣留补授的一种选任方式。雍正年间开始出现,乾隆朝以后逐渐定制,至清季全面推行。留授制度的确立,是月选制度的第二次重大变化,对清朝中后期的吏治造成了很大影响。 这样,清代文宫选任便形成了一个以皇帝为中心,由吏部、军机处、各部院衙门和各督抚共同参与的复杂系统。在系统内,各个组成部分有明确的分工,又互相联系,互相影响,发挥不同的作用,扮演不同的角色。


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