转型期地方政府的角色定位和行为调适研究

【摘要】：中国30年的经济高速增长令世人瞩目，在众多的解释变量中，地方政府无疑居于重要地位。与此同时，人们注意到在非经济建设的部分领域中地方政府的角色远不及其在经济中那样绚丽夺目。转型期地方政府是在多重领域中多种角色相互交织的矛盾组合体。如何为地方政府发挥积极作用创造更好的环境？这成为研究者关注和思考的问题。 政府角色是指特定环境中的政府，在运用权力履行责任中所表现的行为及其结果的总和。应然角色是指法律规定的或者制度设计者所预期的政府角色，实然角色是指实际运行的政府所表现出来的角色。一般而言，地方政府的应然角色与实然角色的形成逻辑和具体表现是有差别的。政府角色定位是政府角色的总体特征。从内涵上看，政府角色定位是对一定时期内政府行为和结果的整体概括，它涉及到政府职能、权力、责任等多重因素，是一个跨度较大，内涵丰富，联系面广，具有较强综合性的词汇。 地方政府角色是特定制度环境下的产物。计划经济条件下，地方政府几乎没有独立的利益结构，基本上是中央政府的附属机构和执行机关，表现为“依附型人格”的角色定位。随着经济社会的转型，地方政府的制度环境发生了深刻的变化。官员激励和管理体制、财政体制、纵向政府间的“职责同构”、中央对地方政府的监控机制等制度集合成为影响转型期地方政府角色最关键的因素。转型期以来，中央政府试图通过“放控结合”的策略组合来应对面对的困境和变数。“放”就是通过策略性放权释放地方政府的活力，激发潜能。中央政府不再希望地方政府仅仅充当执行机构和附属机关的“依附型人格”角色。“控”的是经济绩效、改革的节奏和意识形态，保证整体利益和中央权威。“控”意味着地方政府不能成为完全自主的“独立化人格”角色。在意识形态、经济绩效和组织体系上，它必须接受中央政府严厉的控制。总体看来，在政治集中和经济分权的双重作用下，地方政府表现为“非独立化人格”的角色定位。 地方政府“非独立化人格”的角色定位意味着其主体地位的非独立性，思想动机的矛盾性和角色影响的非协调性。毫无疑问，这种角色定位对于有效完成特定时期的历史任务具有积极意义。但这种角色也为当前和今后一段时期的经济和社会发展进入某种困境埋下了伏笔。对于转型期地方政府角色定位的影响，本研究试图用“非均衡和不协调”来概括。在来自中央政府的超强激励下，地方政府总是试图将中央政府下放的各种权力和资源用于上面最想看到，也最容易看到的政绩显示上。于是，为了达到某方面的目标而不顾其他目标就成为他们的“理性”选择。当他们为了某一特定的目标而无视其他次一级的目标时，整个社会的协调发展就会沦为水月镜花的梦想。 当政治经济的现实基础出现变化的情境下，地方政府“非独立化人格”就会转化为一定时期社会的主要矛盾，并成为经济社会向更高层次发展的阻力。一旦它所具有的历史局限性完全表现出来的时候，它就会被更高的社会形式所代替。如果说转型初期地方政府在超强激励下追求经济绩效所带来的社会福利改善能够增强合法性基础的话，那么随着经济社会转型的深入，其片面追逐经济而罔顾其他的非均衡发展策略不仅不会加强其合法性基础，而且会逐渐破坏它，直到走到尽头。地方政府“非独立化人格”所具有的消极性和局限性决定了其过渡性和暂时性。因此，经济社会的转型过程必将是地方政府由“非独立化人格”向“独立化人格”回归的过程。 要从政府体制和政府过程两个角度来调适地方政府行为，促进地方政府角色的合理回归。其中，实行“多中心小回路”的地方政府体制，要从“边际切入”逐步过渡到“内核聚变”，特别是注意权力转接的临界点，防止出现权力“真空”和代理失效等问题。现阶段的对策建议是逐步降低对地方政府“以GDP为中心”的超强激励，增强地方民众影响地方政府行为的能力，改革和完善地方政府的权力运行模式等。