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《南开大学》 2013年
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农村社会养老保险制度变迁中中央、地方与农民的多元互动

王成程  
【摘要】:21世纪是全球人口老龄化的世纪,我国自2000年首次进入老龄化社会以来,受经济发展、人口变迁、医疗和生活水平提高等多种因素影响,人口老龄化程度不断提高。我国农村有全国一半以上的人口,随着城镇化的加速,大量的年轻农民流入城镇,空巢老人和失独老人逐年增多,导致农村人口老龄化程度远远高于城镇。农村人口老龄化的速度之快、程度之高不仅给老人和子女的生活增添巨大压力,还可能带来影响社会稳定的多重风险。“我国农村人口老龄化所带来的危机,主要源于两个方面:一是社会变迁的自然进程,二是人口流动所造成的劳动年龄人口与老年人口数量的机械变动(唐钧,2009)。”①人口的自然变动和机械变动致使农民对农村社会养老保险的建立和完善有急切的现实需求。 农村社会养老保险制度在保障农村居民基本生活的基础上更要发挥社会稳定器的作用,既要保障农村居民物质上的安全感,又要化解影响经济和社会稳定的养老危机。我国农村社会养老保险制度的变迁过程经历了两个发展阶段:第一阶段是由国家民政部主导的农村社会养老保险(以下简称“老农保”)制度的建立和停滞阶段;第二阶段是由中央政府制定,地方各级人力资源社会保障部门组织实施的新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)制度。 老农保制度中,参保者的养老金来源于有限的个人缴费和集体补助,是“二支柱”的养老制度。与老农保相比,新农保的筹资来源增加了政府财政补贴,向农民提供了最低水平保障的非缴费型“零支柱”。新农保“多支柱”型的制度结构突破了多年来阻碍农村社会养老保险制度发展的瓶颈,是我国建立和完善多支柱养老保障体系的重要一步。但是,制度运行过程中仍存在诸多问题:农民缴费档次低;年轻农民参保率低;养老金替代率较低致使制度的保障功能有限;制度缺乏可持续发展的动力机制等等。 因此,本文从互动的视角,采用质性研究的方法,探讨了农村社会养老保险制度变迁中中央、地方和农民的关系变化,从中发现制度存在问题的原因并提出相应的政策建议和发展方向。本文的研究重点和核心观点包括: 第一,重新界定了社会养老保险和农村社会养老保险的定义。社会养老保险是由国家立法,由参保者(或其利益关系人)、参保者单位和政府共同筹资形成社会养老保险基金,用来保障参保者在年老退出劳动生涯后的基本生活需求的社会保险制度。农村社会养老保险是专门针对“农业人口”设置的,由国家组织实施,由个人、集体、政府共同筹资形成社会养老保险基金,用以满足参保者退出劳动生涯后的基本生活需求的社会保险制度。概念中明确了农村社会养老保险的“社会性”和“保险性”,更适应我国当前经济发展和社会转型的新态势。 第二,提出制度变迁中主体互动理论的框架。通过对哈耶克、诺思的制度变迁理论及多支柱理论的总结,提炼出适用于本文的制度变迁中的主体互动理论,用以分析制度变迁的起因、过程、方式和结果。农村社会养老保险制度变迁中主体的多元互动主要包括:中央、地方和农民的两两互动,以及中央和地方作为一个整体(即行政权力)与农民的互动、地方与农民作为一个整体(即地方利益共同体)与中央的互动。通过分析制度变迁中主体的多元互动,探究制度存在的问题和原因。 第三,分析了老农保制度变迁中中央、地方和农民的多元互动。老农保制度的变迁过程经历了建立、发展和停滞的过程。在这一过程中,中央想达到社会和谐的目的而建立老农保制度,但由于采取的是“个人缴费”和“集体补助”的筹资方式,中央仅仅制定了制度框架,没有提供资金补贴,使制度本身缺乏吸引力,导致农民参保积极性不高。因此,面对中央的任务压力,地方只有采取强迫命令的方式使农民参保,才能达到其“追逐政绩”的目标。由于老农保制度的保障水平低、缴费来源不稳定和基金保值增值困难等原因,农民的养老需求得不到满足,制度供求失衡。中央、地方和农民的这种多元互动导致老农保制度无法持续,进入停滞阶段。 第四,分析了新农保制度变迁中中央、地方和农民的多元互动。新农保制度的变迁过程经历了探索、建立与发展的过程。在此过程中,中央为达到社会和谐的利益最大化目标,采用了利益诱导的方式吸引农民参保,即增加了政府资金支持的养老保险筹资方式,采用“个人缴费,集体补助和政府补贴”的多支柱筹资结构,使制度本身具有吸引力。在中央的政策引导下,地方根据实际情况积极探索新农保的筹资、支付和运营方式,对农民进行相应补贴。地方积极的实践创新和地方财政补贴制度扩大了新农保的覆盖面,从而达到地方“追逐政绩”的目的。当中央有足够的财政能力对参保农民进行补贴时,地方通过政策宣传和利益诱导,使农民意识到参保可以获得利益而自愿参保。新农保制度的供给和需求达到一致,使制度能够可持续地发展。 第五,提出农村社会养老保险制度的政策建议和发展前瞻。新农保制度的建立是我国建立城乡一体的社会养老保险制度迈出的重要一步。但是,新农保制度所提供的养老保障水平与城市社会养老保险制度所提供的养老保障水平相比还有很大差距,这一点是现阶段新农保制度本身无法解决的问题。因此新农保制度覆盖全国以后即完成了它的阶段性“使命”。展望未来我国社会养老保险制度的发展前景,采用全民统一的“基本养老金+补充养老金”的社会养老保险制度模式能同时兼顾公平与效率。其中,政府提供基本养老金,以保障参保者的“基本生活水平”为标准,使所有劳动者在退出劳动生涯后都能够享有大概一致的基本待遇。补充养老金与个人的工作绩效挂钩,多缴多得,通过基金的有效运营达到保值增值的目的。按照这种模式建立覆盖全民的统一的社会养老保险制度才是有效的、公平的、可持续的,才能使新农保制度在更高层面中得以延续和发展。
【学位授予单位】:南开大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2013
【分类号】:F323.89;F842.67

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