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我国城镇养老服务机构的问题研究

赵婷婷  
【摘要】:近十多年来,在社会养老服务需求迅速增长和社会福利领域福利社会化改革的背景下,作为社会养老服务体系的一个方面,各类养老服务机构尤其是民办养老服务机构在国家政策的鼓励和扶持下快速地发展了起来,并成为社会养老服务体系的“支撑”力量。然而在当前的机构养老服务供给领域却存在着许多令人关注的诸如服务质量低下、不同所有制机构之间发展不平衡等方面的问题,无法满足老年人及家庭的有效服务需求。这些问题不仅阻碍了社会服务目标的顺利实现,也限制了养老服务机构的进一步发展。为了解这些问题产生的原因和动态过程,帮助有关部门获得相关的证据,促进老年服务领域的社会政策朝向更加完善、公平和有效的方向发展,本研究借助一个多维度的福利混合经济分析框架对城镇养老服务机构的服务供给状况和运行状况进行分析和研究,旨在探索机构养老服务领域的各种问题是如何产生的。 本研究采用Martin Powell提出的福利混合经济三维分析框架,对城镇养老服务机构的供给主体、融资状况和规制状况进行研究,建立了一个总体性的研究假设:在福利社会化的背景下,各服务主体的职责承担不足和不适宜的互动关系将导致各种问题的出现,反之则有助于实现良好的服务效果。各服务主体的职责发挥状况通过机构融资方式和规制方式体现:在融资方式方面,一般来说,养老服务机构的市场化融资方式虽然不利于服务福利性的维持,但是应该可以带来服务效率和服务质量的提高;在规制与监管方面,针对市场化服务机构的规制程度过低,将不能保证机构的服务质量和福利性,而规制过高也将会对机构的服务质量产生不利的影响。在三维分析框架之下,适宜采用定性研究方法对机构养老服务领域问题出现的原因进行深入地探讨,同时辅之以必要的数据资料进行论证,本文即采用以定性研究为主、定量资料为辅的三角检验方法进行分析和研究。.本文的研究资料来源有二,一是研究者所参与的“天津市养老服务机构发展状况研究”课题收集而来的普查式问卷调查数据资料和针对机构负责人、入住老人、老人家属的小组访谈资料;二是研究者在课题研究的基础上进一步收集的五个典型性养老服务机构的个案访谈资料、居家老人的小组访谈资料和针对民政部门与行业协会工作人员的访谈资料。本文所使用的研究资料可以在遵循了规范的调查程序、采用了普查式的调查方法、超过九成的机构主要管理者接受调查、选取有代表性的个案对象、定性资料和定量资料相互验证等方面保证资料的信度与效度。研究者利用SPSS软件对定量资料进行了基础性的统计分析,对定性资料进行了编码和分类。 研究发现,机构养老服务的供给主体已经从计划经济时代的国家和单位转换到了私营(民办)养老服务机构。在融资方式方面,养老服务机构的市场化运行确实削弱了机构服务的福利性,不利于对低收入老年人进行保护;同时,市场化运行却也没有带来服务效率和服务质量的提高,主要是由于来自政府和社会有限的福利性支持使得养老服务机构的运营成本居高不下,而服务对象有限的支付能力又压低了机构的收费价格,因此养老服务机构在运营效率和服务质量两方面都没有得到提升。在规制方面,相关的政府部门及授权的社会组织对民办养老服务机构进行着松散的、形式化的监管,监管内容侧重于“安全”而非服务“质量”和机构“非营利性”,基本上体现出一种低度的规制,不利于机构福利性的维持和服务质量的保证。总之,政府和志愿部门在福利性支持和监管规制方面的职责承担不到位,造成了家庭职责沉重和自由选择、服务监督功能不能有效发挥的状况;政府对公办机构和行业组织体现出一种强控制的关系,各服务主体之间不良的互动关系,阻碍了这些部门职责的发挥和自由的发展,影响了养老服务机构的福利性和服务质量的保证,造成了当前机构养老服务领域的种种问题。 本研究丰富了养老服务机构方面的理论和应用性研究,对三维分析框架本身也进行了丰富和扩展。本研究采用三维分析框架,从融资方式、规制制度、主体职责和主体间互动关系几个方面,探究出长期困扰机构养老服务供给和机构自身运营发展的原因,在于纯粹的市场化运行方式不适应机构养老服务供给的特殊情况,当前政府和社会在福利性支持和规制监管方面的职责发挥不到位、各服务供给主体之间关系不协调的状况造成了机构养老服务质量低下、福利性弱化、机构发展受制等突出性问题。此外,本研究发现由于当前我国缺乏对养老服务机构的规制和监管,因此“规制”维度在分析中较为乏力;但却发现服务主体特别是政府职责的发挥,能够改变不同规制程度所带来的影响,比如政府可以在完善护工的职业制度、进行护工后备人才的教育和培训、普遍性地提升养老机构的服务能力、提供重点项目和重要岗位的补贴方面消除高度规制为市场化运营机构所带来的压力和成本,促成服务质量的提升。因此,本研究认为原有三维分析框架中的“供给”维度过于单一,服务主体的职责应当作为重要的维度在分析框架中进行考量,因而增加了服务主体的职责和主体互动关系的分析维度。


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