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《南开大学》 2009年
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中国集体所有土地征收研究

高建伟  
【摘要】: 急速推进的工业化和城市化进程使中国当前的土地征收制度面临严峻挑战。本文基于法经济学研究中国集体所有土地的征收问题。 以效率为目标,法律保护产权可以分为三种规则:财产规则、责任规则和不可转让规则。财产规则是指,如果一项权利受其保护,那么别人若想从权利的持有人那里获得这项权利,就只有通过自愿的交易,按照权利持有人同意的价格才能实现权利的转让。责任规则是指,如果一项权利受其保护,那么这项权利在受到侵犯以后,侵权人要向权利持有人支付赔偿金。理论上,赔偿金应当等于权利人出售该权利所获得的市场价值,因此要将权利人的主观价值高于市场价值的部分剔除。不可转让规则是指,即使买卖双方愿意就某些权利进行交易,但是法律却禁止这些权利的转让。大多数产权的法律保护在不同的情况下需要运用不同的规则,而不同的规则却又体现了相同的效率追求。 土地征收是用责任规则来保护土地产权。本文尝试构建了一个土地征收的分析框架,其核心是对土地征收的三个法律要件进行经济学的分析。由于英美是成熟的市场经济国家,所以本文把这个分析框架建立在对英美法律制度和案例进行分析的基础之上,但得出的结论具有普遍性,适用于世界各国的土地征收。政府对私有财产实行征收必须得满足公共利益、合理补偿和正当程序三个法律要件,本文称之为“征收三要件”。征收三要件是为了防止政府滥用征收权,从而实现经济效率以致分配公平的制度保证。本文提出了土地征收中公共利益的效率假说,并用美国土地征收的司法实践证实这种假说,从而得出一个结论:土地征收是一种社会选择,是政府替代市场直接配置土地资源,但需要满足一个经济条件(市场失灵而政府有效)和三个法律要件(公共利益、合理补偿和正当程序);三个法律要件中的公共利益是指卡尔多一希克斯效率,表现为土地征收后的社会总效用或社会总产出的增加;土地征收后提高了土地资源的配置效率,最终有可能通过加快经济发展来补偿土地被征收者的损失并改善他们的福利。通常情况下,合理补偿是指根据被征收财产的市场价值或公平市场价值给予的补偿。高于市场价值的补偿会带来“个人道德风险”,低于市场价值的补偿会带来“政府财政幻觉”,二者都不满足经济学的效率要求。法律程序像市场过程一样,它的施行主要有赖于经济私利所驱动的个人。因此,正当程序所彰显的正义也可以用经济学的效率来解释。 中国土地制度的特点是城乡分割。从土地所有权制度来看,我国《宪法》明确界定了两种土地产权,即国家所有和集体所有,而政府的征收权是联系两种土地产权的唯一纽带。两种土地产权及其转让的法律规定形成了两种相互分割的土地产权制度,即城市土地产权制度和农村土地产权制度。由于土地产权的完整权利包括土地使用权、土地收益权和土地转让权,而农民集体并不拥有土地转让权,所以集体所有土地产权是“残缺的公有产权”。我国当前的土地征收制度,其形成具有历史的原因,随着革命和建设的发展而变迁,可以分为五个阶段:过渡时期的土地征收制度(1949-1956)、计划经济时期的土地征收制度(1956-1978)、改革开放第一阶段的土地征收制度(1978-1992)、改革开放第二阶段的土地征收制度(1992-2008)和改革开放第三阶段的土地征收制度(2008-)。城乡分割的土地产权制度造成了政府垄断城市建设用地一级市场的局面,形成了有“中国特色”的土地征收制度。之所以强调“中国特色”,是因为我国的土地征收制度无论从法理上还是效率上都存在问题。从法理上来说,我国的土地征收制度蕴含着一个“征地悖论”;从效率上来说,我国的土地征收制度不尽符合“征收三要件”。问题的关键在于政府配置了过多的土地资源,而市场配置得过少,土地产权制度中存在市场配置的法律障碍。 集体所有土地征收制度决定了与之相关的经济绩效。征地痛苦指数是本文设计的一种衡量农民在土地征收前后福利变化状况和经济效率扭曲程度的指标。根据内涵和计算方法的不同,征地痛苦指数又可分为“主观征地痛苦指数”和“客观征地痛苦指数”。土地财政的成因在于分税制和土地征收制度等的缺陷。土地财政会带来不利的后果,例如:农用地迅速减少影响粮食安全、侵占农民利益影响社会和谐、土地资源浪费严重和土地融资存在金融风险。高房价的根源在于不合理的土地征收制度,地方政府垄断了土地的一级市场,而土地腐败又进一步使房价攀升。 土地征收制度的改革必须坚持:一个目的,即土地资源的有效配置或卡尔多一希克斯效率改进;二个手段,即市场“看不见的手”和政府“看得见的手”需要配合,发挥各自的优势;三个要件,即公共利益、合理补偿和正当程序是限制政府滥用征收权、保证土地资源配置效率的三个法律要件。
【学位授予单位】:南开大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2009
【分类号】:F301

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