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试论转型时期我国农业补贴政策及其转变

李建阳  
【摘要】: 在市场化和国际化日趋深入的新时期,面对越来越多的来自国际市场的冲击,为做好我国国民经济全面、协调、可持续的发展,迫切需要我国政府进一步完善行政体制改革。改革的核心内容仍应放在政府职能向服务型政府转型之上,除了对人民群众提供更多得公共产品、营造社会的公平和正义外,还要对我国的支柱产业特别是农业,通过投资、立法、科学指导等手段提供更加完善的服务,以增加我国农产品的国际竞争力,为我国发展现代农业提供强有力的支持。 农业是国民经济的基础,它不仅为人民提供基本的生活资料和可再生能源,而且是工业生产的重要原材料来源和工业产品的销售市场。本文旨在通过均衡分析、比较分析、计量分析等方法,对我国以及世界各国的现行农业补贴政策进行理论分析和实证分析,借鉴国际经验,洞察我国农业补贴政策的优缺点,为我国农业补贴政策的改革与完善提供科学依据,以促进我国行政体制改革的深化和国民经济的发展。 本文的理论分析表明:农产品价格支持、目标价格与价格差额补贴、投入品补贴等“黄箱政策”会扭曲市场价格,造成社会福利的净损失,但在短期内具有刺激生产的作用。价格支持政策还可能会导致农产品过剩,且这种政策下的垄断收购、及长期对市场价格的扭曲可能会使农民利益受损。在存在国际贸易的情形下,目标价格与价格差额补贴和投入品补贴会引起农产品价格下降,出口增加,同时也损害他国生产者的利益。一般农业服务支持、农业生产者退休或转业补贴等“绿箱政策”能增加农业总产出、提高人均收入。(与生产不挂钩的)收入补贴能提高农民收入、增进社会福利,农业政策调整时,这种政策的配套实施还有利于新政策的贯彻落实。以退耕还林补贴为代表的农业环境保护补贴能增加社会净收益,但退耕还林面积和退耕补贴率都存在一个最优的水平,不宜过高或过低,否则会影响社会净收益的最大化。 本文的实证分析表明:WTO各成员都在《农业协定》的框架下调整自己的农业补贴政策,且大多以市场化为调整方向。价格支持政策有其固有的弊端,美国的“无追索权贷款”政策、欧盟和日本的价格支持政策,以及中国的“保护价”政策实施都曾产生“农产品库存增加、政府财政负担过重”的不良效果。由间接价格支持向直接收入补贴的转变也是各国农业补贴政策调整的一个趋势,无论是美国1996年和2002农业法规定的农业补贴政策,还是我国的粮食直接补贴政策都体现了这一点。改善环境质量和提高农业生产能力也成为农业补贴政策重要目标。“入世”前我国的“绿箱补贴”水平低且补贴结构不合理,“黄箱补贴”甚至为负值,远远低于主要发达国家的水平。总体来看,“入世”以前,我国的农产品价格干预政策扭曲了市场价格,农民利益受损,但消费者受益;政府一般农业服务支持对农产品增产和农民增收的影响比较明显;而生产者支持总量对农业产出和农民收入影响不明显,特定农产品的生产者支持效果不一。“入世”后,我国在WTO农业协议的框架内,对农业补贴政策进行了调整,起到了“粮食增产、农民增收”的效果,但也存在着一些需要解决的问题和值得关注的现象。 以理论分析和实证分析的结论为主要依据,为提高我国农业补贴政策的实施效果,本文提出以下对策建议:加强农业补贴的立法工作;加大一般农业服务的支持力度,优化其结构;加大对粮食主产区农民的粮食直接补贴力度,但补贴方式应有所调整;全面启动农业保险补贴;对基本农田退耕现象,以及退耕户的收入变动状况应密切关注;进一步调整良种补贴、扩大农机补贴、适时淡出农资的最高限价政策;应谨慎使用稻谷的“最低收购价”政策;择时启动“闲置宅基地良田化改造补贴”和“农民转业补贴”;农业补贴政策的制定或调整应适当考虑耕地少的小农户的利益。


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