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《辽宁大学》 2010年
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银行监管权配置的法律问题研究

魏晓东  
【摘要】: 次贷危机后,银行监管再次成为受关注的领域,在银行监管方面的反思中,多数把危机的发生归结为结构上的原因,但这些研究的着眼点却大多落在银行行为规则的改进或者监管机构的强化上,而这些并非真正结构上的问题。银行监管是一个规则系统,只有把握它的结构形成机理和运动规律,才能找到真正解决现实问题的对策。若研究银行监管的结构上的问题,从银行监管权的法律配置入手是一个有效的途径,这是因为银行监管权是系统中的核心要素,法律配置则是决定这些核心要素如何运动以及各要素之间如何相互作用的机制,研究法律配置的规律就可以揭示银行监管这个复杂系统的运动规律和矛盾所在,进而为银行监管制度的完善提供指引。 研究银行监管权的法律配置,可以遵循这样的思路,首先应厘清配置对象本质,然后发现配置对象的特殊性,从而确定配置对象的构成要素,在此基础上认识配置的功能,最后探索有效的配置方法。从本源上看,权力和权利是利益的不同表现形态,监管权既包括权力也包括权利,监管权的本质就是这些特定利益在法律上的表现形态。银行自有的金融转换功能和市场信息创造功能就可以成为银行监管权存在的理由,但是法律创设银行监管权并不是逻辑推论的结果,而是历史的选择。只要银行这种主体存在,监管或者监管权就不会消灭。银行的活动产生了多重利益,这些利益包括债权利益、股权利益、物权利益、普遍利益、货币管理利益、公共安全利益等,它们交织在一起形成一个利益体系。在这个体系中,这些利益之间是竞争关系、兼容关系、制约关系、结构关系。法律通过对它们进行层级划分、结构选定、冲突裁决、运转协调等形式的配置,来控制这些利益的实现秩序。 不存在具有以专门配置为目的的规范银行监管权的法律,银行监管权的配置是法律的工具性功能的体现,法律在为银行监管权提供规则资源时就实现了配置功能。银行监管权配置是法律上权力的再分配,银行监管权所反映的利益关系都是由银行监管这样的宪法下位规则体系提供价值判断和正义资源。有关银行监管的理论中都包含着关于银行监管权配置的探讨,只不过没有明确的以银行监管权配置的形式提出来,这些不同时期的理论为法律配置新的银行监管权提供基础,并使之作为传统性因素在法律中保留,更证明了银行监管是多元利益结构的系统。 银行监管权应视作法律赋予的特定主体在因银行的金融中介功能产生的利益关系中实现其利益的手段。银行监管权具有主体的特定性、客体的单一性、手段的强制性、范围的法定性、配置的协调性。银行监管权以事中性的干预为表现形式,是法定与约定兼容、权力客体包括行为和财产,是综合性的机构监管。银行监管权配置的意思是法律对银行监管利益实现手段的认可、界定、行使和制约所提供的制度性安排。银行监管权的配置结果受到多方面的因素影响,根据银行监管权的特征和内容,从逻辑上可以推导出法律对其进行配置所应遵循的范式。在银行监管这一狭义的规则系统内,法律对银行监管权的配置主要体现在主体上的配置、实体权力的配置、程序权利的配置。在整个抽象规则系统中,银行监管权的配置实质上都可归结为利益的界分。主体间的监管权配置是直接认可主体的利益,程序上的配置则是包括银行利益在内的利益博弈秩序的选定即公共秩序利益的维护,银行监管权的实体配置是对主体的法律能力的配置。 银行监管权配置的失灵是指银行监管权相互作用的运行结果没有达到预期的目标,相反这种结构的某些内在因素却导致了银行监管权所代表的利益的落空。次贷危机就是银行监管权配置中为追求某些特殊利益而使结构平衡被打破所换来的代价。按银行监管权配置理论分析,次贷危机所暴露的美国银行监管权配置方面的症结是:第一,过渡强调市场纪律作用;第二,监管权力极度分散化;第三,监管者仅具有名义上的权力配置;第四,监管者的权力集中在微观的机构行为;第五,忽视了对银行相关联业务的机构(信用评级机构)的监管。次贷危机所揭示的法律对银行监管权的配置权衡取舍难题是普遍性的,将次贷危机与以前的危机进行比较,就会发现法律对银行监管权配置时面临着许多权衡取舍难题,这些难题包括:监管者激励无法防止监管者被俘获;权力制约对监管有效发生阻碍;司法目标与监管目标存在冲突;监管者的自由度和灵活性与监管者的负责任性难以匹配;政治因素导致监管权配置的不确定性。 按前述的配置理论,通过对一些典型国家的银行监管改革法的立法例进行比较,可以看出并不存在一个十全十美的银行监管权配置结构,并且任何对银行监管权的重新配置都受到前面提到的决定性因素的制约。但是这些国家代表了对世界金融市场发展和金融活动规律的普遍认识,从比较中可提炼出适应银行监管规律的法律配置趋势,这些趋势是:银行监管权配置已有逐渐脱离中央银行的趋势;金融监管权集中配置成为主流,除美国外发达国家绝大部分都建立了权力集中的综合金融监管机构;法治水平高的国家,体系性制衡配置更完善,银行监管机构的独立性更强。 我国法律对银行监管权的配置,同样是受我国自身的特殊因素决定,我国的银行监管权配置也有着特殊的演进路径和结果。我国银行监管权配置的法律价值追求是监管权的正当性均来自国家权力以及单纯体现国家利益的安全优先目标,因此我国政府为实质上唯一权力主体。我国银行监管权配置的法律外在表现是:监管权表现形态偏重规则制定权;市场监管权和自我监管权阙如;本体性配置模式使地方监管组织不具有灵活性;市场环境要素的缺失导致银行的信息披露市场监管权弱化。这些问题是由我国的银行监管权配置的基本矛盾决定的,这些基本矛盾分结构矛盾和运行矛盾,结构矛盾包括:中央银行与其他银行监管权人的权力界限矛盾、分业监管模式下监管协调机制与法律资源供给的矛盾、银监会等监管权人的单一属性与银行监管的多重利益的矛盾、银行监管权的法律能力与责任能力的矛盾,运行矛盾包括:目标的冲突与模糊的矛盾、规则立法权优化与监管权的公信力缺失的矛盾、监管权利益定位模糊矛盾。 我国目前银行监管权配置改善的核心问题是:第一,如何依托现有体制完善配置结构。第二,如何适应环境变化提高本土体系的竞争力。第三,如何在我国特有的法治条件下解决监管权利益多元化矛盾。我国已经具备了完善银行监管权结构的外部环境基础,在此基础上对我国银行监管权配置的矛盾解决应当从矛盾的成因入手,建立银行监管权配置的原则方向,按照所确立的原则逐步从规范上、结构上构建完善的银行监管权配置。
【学位授予单位】:辽宁大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2010
【分类号】:D922.28;F832.1

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