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中国铁路业规制改革研究

刘海莺  
【摘要】: 铁路业规制改革的根本目的在于提高铁路效率,尽管随着经济体制改革的深入,中国铁路业规制也进行了一系列改革,但铁路业效率仍然十分低下。继续深化铁路业规制改革,调整和优化铁路业的组织结构,已成为提高铁路业效率,加快铁路业发展的必然要求。 铁路业的规制改革是一个世界难题,中国作为发展中国家,铁路业的规制改革面临的内外部条件更加复杂,这对基础理论研究提出迫切的和更高的要求。目前国内关于铁路业规制改革的文献,大都从所有制改革、铁路业分拆重组等角度来研究,但所有制改革、分拆重组只是铁路业规制改革的手段。实际上,铁路业规制改革从提高效率方面来讲,应当以提高市场竞争程度为基本原则。通过对市场竞争程度这一基本原则的研究,有助于把握铁路业规制改革的总体方向。另外,通过对铁路业规制改革绩效的计量分析,可以比较客观地得出相关结论,并有助于找到铁路业效率仍然低下的原因,从而对症下药,提出有效的规制改革措施。 由于国内从铁路业规制绩效角度所进行的系统研究比较少,因此本论文从如何提高中国铁路业规制绩效的角度出发对铁路业规制改革进行了一些探索性研究:首先,研究了铁路的自然垄断性及其边界,分析了铁路业的政府规制的相关内容。铁路运输有其特有的技术特征,作为一项综合性的业务活动,不同的业务自然垄断程度也不同。下部路网具有规模经济性、范围经济性和网络经济性,其成本具有沉淀性,因此具有强自然垄断性。随着经济发展水平和技术水平的不断提高和替代竞争的加剧,铁路的自然垄断边界也发生了变化,上部运营部分已不再具有强自然垄断性,一些运输支持服务也不具有自然垄断性。 尽管铁路业的自然垄断边界发生变化,但铁路业的主要业务仍具有自然垄断性或弱自然垄断性,所以必须对铁路业进行规制。对铁路业的规制主要包括价格规制、进入规制、市场结构规制等方面,现今激励性规制已成为价格规制的重要组成部分。 其次,从资源配置、生产效率以及分配效率三个方面入手,研究了中国铁路业规制绩效,并分析了影响铁路业规制绩效的因素。为了发展铁路业,提高铁路业效率,中国铁路业经历了放松价格规制、实行对铁路业规制客体的改革、市场结构规制与规制体制改革等三次尝试,但铁路业资源配置无效导致的供给不足仍然存在;在生产效率方面,铁路业的生产效率没有获得有效提高,仍然停留在粗放经营的模式上;在分配效率方面,铁路业的价格规制是为了限制高价,却导致了过低的价格,还造成了平均成本的攀升。 影响中国铁路业规制绩效的因素可以归结为体制和体系两个方面:从铁路规制体制方面来看,在当前铁路组织结构下,铁路业规制主、客体缺位,规制监督机构的缺乏,法律法规滞后是造成铁路业规制绩效低的主要原因;从规制体系方面来看,价格规制方法落后,制度设计不合理,进入规制过于严格是铁路业规制绩效难以提高的主要原因。因此,深化铁路业规制改革必须从规制体制和规制体系两个方面同时进行。 再次,通过分析美国、日本及欧洲主要国家等发达国家铁路规制改革的主要措施,从铁路结构重组、投融资体制改革、产权制度改革、政府规制方式改革以及法律法规和监管部门等方面评价了这些国家铁路业规制改革政策的效果,总结出这些国家铁路业规制改革的共同点。这些共同点概括起来主要有五个方面,即放松规制,引入新的规制方法;在法律重建的基础上进行改革;成立专门的铁路业规制机构;进行结构改革,同时完善产权制度;铁路重组模式的选择符合节约交易成本的原则。 最后,在分析中国铁路业规制绩效影响因素和借鉴主要发达国家铁路业规制改革经验的基础上,提出深化中国铁路业规制改革的政策建议。中国铁路业规制改革的基本原则是赋予消费者选择权;规制体制改革主要是实行网运分离,重构铁路业规制主体与客体,及时建立和修订铁路法及其他相关法律法规,研究制定中国铁路专项产业政策,设立独立的执法监督机构等;规制体系改革主要是放松价格规制,实行分类定价,降低进入壁垒,优化产权安排等。 总的来看,本论文运用计量分析、博弈分析、比较分析及新规制经济学的分析方法,对中国铁路业规制绩效及其影响因素进行了分析,指出铁路业规制改革的根本目的是形成有效竞争,并从中国铁路业规制体制和规制体系改革两个方面提出促进铁路业发展和提高铁路业效率的对策。 本文在以下几个方面对国内现有研究成果有所突破:一是在分析中国铁路业规制绩效时,采用数据包络分析(DEA)方法,得出中国铁路业主要还是高投入的粗放经营,影响铁路业效率提高的主要原因是体制问题的结论;二是对路网基础设施的传统价格上限规制模型做了改进,引入投资回收的时间价值模型,从而使这一模型更加合理,更具有激励性;三是在提出中国铁路业规制改革的主要对策之前,分析了改革的主要原则,得出铁路业规制改革应当以赋予消费者选择权为基本原则;四是深入到福利和效率层面,分析各国对铁路进行重组所选择的模式。


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