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土地征用过程中利益关系研究

刘恩举  
【摘要】: 土地作为人类生存的最基本条件和生产的最基本要素,历来为人类社会所关注和珍视。近年来,随着城市化进程和工业化步伐的加快,楼房建设、城市扩建、工业建设、铁路和公路建设等开发,使土地征用的范围越来越广,数量越来越大,同时伴随产生的问题也越来越多。 在我国,因公共利益及本集体之外的所有单位或个人建设使用农地必须首先通过政府征地,将集体土地变为国家所有之后,才能获得土地的使用权,这种征地方式是在我国实行高度计划经济的背景下产生的,符合当时经济的发展和产业政策的需要,并在特定时期发挥了积极作用。在计划经济向市场经济转变的过程中,失地农民利益受损严重,征地过程充满矛盾,政府和农民利益冲突激烈,农民上访,政群、干群关系恶化,社会稳定形势不容乐观。据有关部门统计,2002年以来全国1/3以上的群众上访归因于土地问题,而其中60%直接由征地问题引起。 土地征用问题的核心是保护农民的合法权益和正确处理国家、集体和征地农民三者利益关系,本文从利益关系的角度出发,从土地征用过程中利益冲突入手,重点研究造成利益冲突的根本原因——政府行为。 政府分为中央政府和地方政府,由于我国国体是单一制,因此中央政府与地方政府、上级与下级政府是直接的委托代理关系。在土地征用过程中,中央政府委托地方政府代表国家利益,向征用土地的开发单位或个人征收应缴纳的费用。地方政府存在追求政绩、财税及个人利益的偏好,使中央政府与地方政府构成的委托代理关系中存在逆向选择和道德风险。 征用土地的低成本和高收益,可以使地方政府在土地征用过程中可以获得巨大的利益,作为理性的“经济人”,地方政府必然热衷于垄断征地、垄断供地并且控制土地价格,以使自己的利益最大化。作为经济人的政府官员,也总是追求控制权收益的最大化,在现今中国的转型期,这种利益冲动表现的尤为突出,因为除了各种正当的伴随职位变化的职位收益外,还存在他们能从中获得非法的或非正常的收入。在我国以政治控制权收益扩大为特征的政治升迁,是政府工作人员激励的最高境界。为了片面追求政绩,加速积累政治资本,地方政府官员通过征地来扩大土地供给自然成了最实用的选择。 在我国土地征用过程中,政府在征地制度壁垒条件下的制度性寻租行为对土地市场潜在均衡及福利产生重要影响,使农村集体的经济福利遭受损失。但是,地方政府并不是在开始的时候就发现征地过程中的这种租金空间并采取寻租行动的,而是在征地制度建立以后,随着土地市场的发展和繁荣,逐步发现和意识这一利益空间的。由于这部分利益可以成为政府财政收入的主要来源,所以虽然政府已经意识到这样严重损害了农民的利益,但是仍不肯轻易放弃这部分利益空间。事实上,在土地征用过程中各种“寻租”行为十分普遍。一些地方政府以低价征用、高价出让,从征地中获得巨额收益。地方政府由于受利益的驱动没有也不可能利用土地收益杠杆进行调控,而中央政府又由于调控能力有限、监督成本过大,从而一定程度导致对土地征用失控。这就使得地方政府往往热衷于利用手中的行政权力推动以实现自身利益最大化为目标的土地征用进程。 在土地征用过程中,地方政府明显存在博弈行为。地方政府的博弈行为可以分为三个层次:地方政府与被征地农民的博弈;地方政府之间的博弈;地方政府与中央政府之间的博弈。在地方政府与被征地农民的博弈模型中,使得模型中的几个变量走向理想状态,地方政府违法征地得到的好处变少,依法征地得到的好处变大。违法征地引起冲突的惩罚成本于地方政府变大,于农民变少,合法征地因被征地农民抵制引发强制执行的成本于政府变少,于农民变大,这样就能达到一种理想状态的纳什均衡(地方政府,合法征地;农民,依从)。在地方政府间的博弈模型中,政府应该倡导科学发展观和正确政绩观,提高发现、监视违法用地的概率,加大对地方政府违法用地惩罚的代价。在地方政府与中央政府的博弈中,应保持中央政府强大的威慑力。 通过对辽宁省土地征用工作的调查与分析,发现辽宁省的土地征用工作存在与全国相类似的问题,地方政府在征地过程中起着至关重要的作用,决定着征地工作的实施和征地补偿款的分配。因此,毫无疑问,地方政府成为土地征用过程中最大的受益者,导致失地农民利益受损,地方政府与失地农民的利益冲突不断激化。实证分析结论验证了理论研究。在土地征用过程中,地方政府是绝对的领导者,几乎控制了征地工作的全过程,寻租现象普遍存在。尽管失地农民与地方政府之间展开博弈,但由于土地征用制度本身的不健全和巨大的利益诱因,促使寻租现象屡禁不绝,因此地方政府谋求私利的机会主义行为是土地征用过程中利益冲突产生的根本原因。 论文遵循理论研究与实证分析相结合的研究思路,利用宏观层面数据和微观层面数据相结合的样本点,应用逐步回归与单因素分析的方法对土地征用过程中的具体利益分配情况进行分析与论证,研究土地征用过程中各相关主体的利益关系。 全文分五章:第一章阐述本文研究的理论意义和现实意义,归纳国内外研究现状,指出目前研究取得的成果及有待进一步探讨的问题;第二章首先概括失地农民利益受损是主要表现,在此基础上分析利益冲突产生的制度性因素;第三章在区分中央政府和地方政府的前提下,以地方政府“经济人”属性为基点,分析地方政府在土地征用过程中的寻租行为和博弈行为;第四章以辽宁省为例,对土地征用中利益关系进行实证分析,验证了之前的理论研究结论;最后在结论部分提出协调土地征用过程中利益冲突的政策建议。


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