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中国职业安全规制改革研究

王磊  
【摘要】: 规制经济学理论认为,政府规制是利益集团博弈和规则冲突的产物。在一定程度上,政府职业安全规制过程也是规制机构的行政过程。作为一种行政过程,职业安全规制主要涉及规制机构、被规制企业和劳动者三者的关系。这三者在整个规制过程中也有着不同的地位和作用。其中被规制企业和劳动者是职业安全规制的当事人,规制博弈的主体,而政府在职业安全规制过程中的地位和角色,不仅取决于其作为规制机构所理应代表的社会公共利益,还取决于政府与被规制企业之间的关系。当规制的范围仅限于私人所有并控制的产业时,政府与被规制的对象没有财产上的瓜葛,规制机构不参加规制的博弈过程,而仅仅是规制过程中的公正的仲裁者,充当着企业和劳动者之间的博弈结果的代理人和规制政策的执行者;而当政府同时还是被规制企业的所有者时,规制机构可能也在一定程度上参与规制的博弈过程。 职业安全规制过程中各个参与主体间的互动与博弈时刻影响着职业安全规制的博弈结果,特别是当规制参与者关系发生变化时,职业安全规制也要进行相应的改革与调整。正是基于职业安全规制过程中政府(规制机构)、企业以及劳动者之间的关系及其对职业安全规制发展与改革影响的思考,本文重点研究了以下三方面问题:(1)政府与企业的职业安全规制行为分析。这部分研究着眼于规制机构与企业没有合谋与合谋两者情况,通过构建委托—代理模型和政府规制俘虏模型对规制机构与企业关系进行博弈分析。(2)企业与劳动者职业安全规制行为分析。这一部分研究从我国劳动力市场供过于求的现状出发,通过构建劳资博弈模型分析劳动者之间的博弈以及企业职业安全投入的变异。(3)职业安全与工伤保险分析。这一研究主要分析不完全信息下,工伤保险对职业安全风险的分散作用,以及工伤保险对企业和劳动者在职业安全危险防范上的不对称影响。这些研究试图从职业安全规制参与者及其关系入手,揭示我国职业安全规制问题成因与规制改革的关键性制约因素。 在研究这些问题的过程中,得出如下主要研究观点: (1)规制机构监督失责造成的损失越小,那么企业就越有可能降低职业安全投入水平。现实中众多违规的企业安全生产投入不达标,主要原因之一就是规制机构认为即使出现安全事故,对其所造成的损失水平也不会很高。 (2)规制机构对被规制企业的监督成本越高,被规制企业越倾向于虚假上报自身的收入水平,以降低安全生产保障金的提取水平。特别是,当规制机构的监督成本与不监督时发生事故所造成的损失相等时,被规制企业的最优选择就是不进行安全生产的投入,而政府规制在此种情况下也就产生了灾难性的后果。 (3)被规制企业行贿金额占其规定被罚款的比重越高,则规制机构越倾向于滥用职权进行寻租。已有的研究也表明在被规制者对规制产生需求时,规制机构进行抽租和创租的活动不完全是被动的。 (4)规制机构对被规制企业的处罚越严厉,则被规制企业行贿的可能性越大。在规制机构具有自由裁量权的条件下,规制机构对违规企业实施高的违规处罚金相当于在委托—代理关系中对代理人实施了高强度的激励方案,而高强度的激励方案会给被规制企业留下较高的潜在租金,因此也给合谋造成了很高收益。 (5)与不存在规制机构与企业合谋相比,合谋可以提高被规制企业的收益状况,因此,被规制企业与规制机构可能合谋情况下,被规制企业更倾向于违反职业安全生产投入的法规。 (6)在信息不完全的条件下,高风险企业更倾向于蒙蔽工人从事危险的工作,工人可能会低估自己的风险,从而做出不利于自己的选择。因此,政府规制重点应在职业安全卫生领域企业私有信息的公开。 (7)劳动者人力资本价值低,对高风险环境作业所要求的工资补偿较低是造成企业敢于铤而走险,以身试法,将劳动者的生命和健康权益置之不顾的重要原因。 (8)提升劳动者的讨价还价能力是改变劳资博弈中劳动者弱势地位的关键。制度的形成与维持是“参与人”“策略互动”的结果,而这一规则的最主要的利益相关人与参与人就是劳动者,因此提高劳动者在这一规则制定与执行过程中的博弈能力才是最重要的。 (9)强制工伤保险在工人低估事故风险时是不合理的。工人低估事故风险导致工人较高的风险暴露于强制性工伤保险的覆盖范围之外,结果依然是高的工伤水平和低的职业安全水平。因此,在进行合理的政府干预之前必须更多的了解工人对职业风险的评估情况。 职业安全规制的经济学分析揭示了形成当前我国职业安全规制现状的深刻根源:规制主体之间分工不明确、职能分散;规制机构执法资源有限,执法力度不强;规制机构为企业所“俘虏”损害了劳动者权益;企业轻视职工生命,安全生产投入不足;劳动者素质较低,忽视职业安全。 职业安全规制具有特殊性,又有一般性。市场经济条件下,我国职业安全规制改革需要借鉴国外的成功经验。本文通过主要发达国家职业安全规制的归纳分析,总结出这些国家职业安全规制经验,主要有以下几个方面:完善的法律法规体系是职业安全规制的前提与基础;严格执法是遏制伤亡事故、提高规制效果的关键;建立相对独立、专业化的执法机构;根据本国国情合理确定职业安全规制的侧重点;完善的工伤保险机制;注重培训教育,提高劳动者职业素质。 建国以来,我国的职业安全规制体制几度变迁,职业安全规制的能力与水平也不断提高。在新形势下,我国职业安全规制的环境与条件以及规制参与者之间的关系都发生了的变化。本文分析表明,我国职业安全规制改革应该主要做好这些方面工作:完善职业安全立法,增加违法成本;建立独立规制执法机构,提高规制效果;强化工会力量,建立工会、企业、政府三方平等的协商机制;加大安全生产投入,保障企业安全生产;为劳动者提供充足的信息与职业安全培训;完善工伤保险制度,把职业安全规制与工伤保险有机结合;建立社会监督体系,充分发挥社会监督作用。


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