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《东北财经大学》 2011年
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我国粮食安全保障制度的变迁与绩效评价

董巍  
【摘要】:粮食安全是一个国家长期稳定与经济可持续发展的基础。它与生态安全、能源安全、金融安全共同构成了国家的经济安全体系。粮食安全不仅影响农民收入、人民生活、物价稳定和社会秩序,而且影响经济发展、现代化进程,甚至影响国家的主权和独立。20世纪80年代,家庭联产承包责任制的实行,极大调动了农民的生产积极性,加之气候等因素都较有利于农业生产,我国粮食产量持续增长。但由于粮食安全保障机制还未建立,致使我国仍存在粮食安全的风险和不确定性因素以及一些潜在性的危机。粮食生产资源配置欠佳,粮食安全的长效机制尚未形成,还没有真正建立保障国家粮食安全的资源有效配置基础与机制。上述因素致使我国粮食总产量、粮食人均占有量及播种面积在2003年均下降为改革开放以来的最低点。与“三农”问题紧密联系的粮食问题重要性突显出来。 2011温家宝总理在第十一届全国代表大会第四次会议上所作的政府工作报告中对粮食问题的重要性做了以下阐述:“解决13亿中国人的吃饭问题始终是头等大事,任何时候都不能掉以轻心。”我国人口众多,耕地人均占有面积低于世界平均水平,能否解决粮食的有效供给,是关系到国计民生的重要战略问题,能否保障粮食安全直接影响到社会的发展与稳定。因此,可以肯定的说,粮食安全问题既是一个重要的经济问题,又是一个重要的政治问题。党和政府始终将保障粮食安全放在重要的战略地位。中共中央十五届五中全会第一次把“确保粮食”粮食写进公报;中央“十五”规划《建设》提出,要建立符合我国国情和社会主义市场要求的粮食安全体系。中共中央“十一五”规划《建设》强调要稳定发展粮食生产,实施优质粮食产业工程,建设大型商品粮基地,确保国家粮食安全。这些都显示了粮食安全问题在现阶段的重要性。粮食安全保障对解决“三农”问题、对于农业和农村经济的发展、对于我国整个国民经济发展及社会发展十分重要。因此,研究粮食安全保障问题具有重要的现实意义和理论意义。 粮食安全是经济发展、社会稳定和国家安全的基础。我国正处在城镇化、工业化快速发展时期,粮食消费刚性增长。粮食生产面临耕地和水资源等约束,尤其是我国人均耕地面积仅为世界平均水平40%、人均淡水资源不及世界平均水平28%。粮食供求处于紧平衡状态,2007—2008年国际粮食形势异常严峻,全球粮食危机、粮食价格剧烈波动引起国际社会广泛关注,全球粮食价格再度上涨。2009年11月食品价格指数再度达到2008年9月以来的最高水平。如何客观衡量我国的粮食安全状况、提出保障我国粮食安全的政策建议具有理论与现实意义。 无论从粮食安全保障制度的变迁来看,还是用新制度经济学以制度变迁为主导的分析范式,基本方法都是在实证研究的基础之上进行一定的规范化评价。本研究首要解决的问题是粮食安全保障制度发生了什么样的变化、为什么会出现这种变化,这些问题的分析属于实证研究范围,而对制度绩效评价及其这个过程中不同利益主体权力(权利)结构变化的分析则是要依据一定的价值标准,属于规范分析的范围。而对粮食安全保障制度变迁实证分析结果的应用最终还是要落到对我国粮食安全保障制度体系的建构分析之上。 纵观我国现阶段的粮食安全保障制度,可以得出如下结论:制度体系未形成,制度建构不完善。粮食安全保障制度多存在于党的政策文件中,每一年都有不同的重点、不同程度的变化。直接的后果就是政策的不连续及不稳定。即使是2003年,把保障国家粮食安全写进了《中华人民共和国农业法》。但这部修订后的法律中所规定的有关粮食安全保障方面的内容原则性太强,不具有可操作性。制度的重要性在于不同制度下人们行为选择的不同,从而对应着不同的效益。国家粮食安全保障制度的重要性就在于不同的制度规则下,粮食安全的实现度的不同。2010年全国范围内物价的大幅度上涨与粮食价格持续走高有一定的关联度,国家陆续出台了相关的政策进行调控。这说明粮食价格、粮食供给是一个关系到整个国家经济发展能否持续、稳定的关键要素。而实现粮食安全稳定粮食价格、保障粮食供给则首先需要有相关的制度供给。 本文以粮食安全保障制度作为解决我国粮食安全问题的切入点展开研究。主要研究内容包括:通过对粮食安全保障制度变迁与现状的评述,确立了粮食安全保障制度研究的一个整体框架。通过对粮食安全保障制度变迁主体的行为与变迁的路径选择的分析,对我国粮食安全保障制度变迁的绩效进行评价。结合国外经验,对我国粮食安安全保障制度的完善提出如下建议:建构粮食安全保障体系应包括粮食安全保障法、粮食安全保障法规、粮食安全保障政策三个不同层级的制度。现阶段应首先制定粮食安全保障法。在法律、法规制定中应坚持以建构对农户种粮激励机制为核心内容,制度建构的重点是提升粮食生产能力。同时对实现主产区与主销区地方政府保障粮食安全的责任有明确的规定,从而能实现地方政府之间的利益均衡。在现存的制度中忽视市场对保障粮食安全的作用,因此,制度中应就如何实现粮食安全保障中政府与市场的互动有明确的规定。同时,在粮食储备制度与贸易建构方面应考虑如何降低国家保障粮食安全的成本。
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