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部门预算绩效管理研究

张君  
【摘要】:改革开放以来,我国的经济发展取得了举世瞩目的成就。财政收入自进入21世纪一直以两位数快速增长,与此相伴随我国的政府公共支出需求也呈现出快速上升的趋势。多样化的不断增长的公共支出需求主要表现在以下几个方面:一是地区间、城乡间、不同收入群体间基本公共服务水平的差异越来越大,由此导致对教育、社会保障、医疗卫生等方面的均等化支出越来越大;二是经济快速发展导致了人与自然的矛盾越来越大,能源不足、土地资源短缺、环境严重污染成为制约经济发展可持续性的重要障碍,于是对治理环境污染、开发新能源、维护“三农”发展方面的支出需求越来越大;三是我国人口老龄化程度不断加剧、城镇化的快速发展等方面对政府公共支出水平提出了更高的要求,尽管国家财政收入增长较快,但与巨大的财政支出需求之间的矛盾依然存在。 市场经济条件下讲究如何实现稀缺资源的效益最大化,政府要满足不断增长的社会公共需求、解决公共利益需要和财政保障之间的矛盾,因此在公共支出领域更要讲究财政资金使用效益的最大化。经济快速发展的同时,政府行政中的官僚主义、资金浪费、使用效率低下却成为政府效率总体低下的主要原因。在西方国家“新公共管理运动”以及多项预算改革的影响下,我国建设服务型、节约型、廉洁型、高效型政府的改革已经启动,而预算改革成为一系列改革的“先头兵”。1998年以来,为了控制财政支出,提高财政资金使用效益,我国进行了部门预算、收支两条线管理、政府收支科目分类、国库集中收付制度和政府采购制度等一系列改革,虽然这些财政管理改革在改进财政资金使用、规范财政资金管理等方面起到了很好的作用,但是这些主要基于投入控制取向的改革措施在提高财政资金使用效益方面并没有取得良好的效果。于是,中共十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”,温家宝总理在2008年《政府工作报告》中明确提出要“推行行政问责制度和政府绩效管理制度”。实践层面,2003年,我国在财政部相关业务司局开始进行绩效评价和绩效预算试点,2005年财政部制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》,为开展绩效评价工作提供了制度保障,树立了绩效理念,增强了部门责任,提高了财政决策的科学性。2011年召开了第一次全国预算绩效管理工作会议,首次正式提出全过程预算绩效管理思想,明确了预算绩效管理的评价主体、对象、方法和结果运用体系,实现财政资金使用过程由事后监督转向全过程的监督。随后财政部出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》,预算绩效管理工作在中央和地方开展起来,形成了中央、地方协同推进的工作格局,预算绩效管理组织机构不断健全,绩效评价范围不断扩大,绩效管理理念不断强化,特别是部门预算绩效管理意识不断增强,全过程的预算绩效管理框架逐渐清晰。自此,符合我国国情的、以支出结果为导向的政府预算绩效管理改革拉开了序幕。 部门预算是政府预算的有机构成,所有部门的预算汇总就是一部政府预算。政府预算绩效管理改革的进程必须由自上而下和自下而上相结合。自上而下指的是从中央层面进行预算绩效管理制度的设计、流程的规范,确定预算绩效管理实施的内容和步骤等,自下而上指的是从部门相对微观的层面进行具体的预算绩效管理改革,在部门预算的编制、执行、决算、绩效评价、结果应用、预算监督等过程中融入绩效管理的理念,设计具体的管理方法,从而实现政府预算的绩效管理。因此,本论文以“部门预算绩效管理研究”为题,将部门预算与绩效管理有机结合,探讨如何优化公共资源配置、增强单位支出责任、提高公共服务质量、节约公共支出成本的具体措施,从而提高部门的预算管理绩效水平,最终实现包括预算在内的财政资金的精细化和科学化管理,缓解政府收支与公共需求之间的矛盾,加快经济发展方式的转变、促进高效、责任、透明政府的建设。 在结构安排上,本文主要按照提出问题——理论分析——问题剖析——国外经验借鉴——框架设计和改进措施——案例分析的顺序对部门预算绩效管理有关问题进行了研究。首先对部门预算绩效管理的有关概念和内涵进行了清晰的界定,并依次梳理了部门预算绩效管理的理论基础。在此基础上,本文阐述了部门预算绩效管理的改革进程与成效,并主要对部门预算绩效管理改革过程中存在的问题进行了深入的探究。其次,本文对几个发达国家的预算绩效管理进行了实践综述,并在此基础上总结出了这些国家预算绩效管理先进经验及对我国的借鉴意义。再次,本文结合我国实际情况对进一步改善我国部门预算绩效管理设计了一个基本框架,同时也提出了改进我国部门预算绩效管理的制度保障体系。最后,本文针对海关部门预算绩效管理实践进行了案例分析,提出了进一步完善海关部门预算绩效管理的政策建议。


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