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《东北财经大学》 2017年
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中央与省级地方政府间税收关系问题研究

张春宇  
【摘要】:1994年的分税制改革奠定了我国财政管理体制的基本框架。但是受政治、经济体制改革进程的整体影响,分税制改革并不彻底,面临着事权层层下移、财权层层上移的困境,造成了地方财力不足、地方税体系薄弱、地方财权与事权不匹配、地方财力与支出责任不适应等一系列问题。在这样的背景下,党的十八届三中全会提出了深化财政体制改革、建立现代财政制度、完善财权与事权相匹配的政府间财政关系等新要求,以此作为解决上述问题的重要举措。本文谈及的政府间税收关系是政府间财政关系在税收领域的具体体现,是政府间财政关系的核心内容,深刻了解政府间税收关系对把握政府间财政关系至关重要,对整个财政体制改革也意义重大。目前,学术界对于财政关系的研究主要集中于三个方面,即事权划分、财权划分和转移支付。政府间税收关系属于财政关系的范畴,但不等同于财政关系。政府间税收关系是以事权与支出责任划分为基本前提、基于税制结构和税权配置而形成的各级政府之间关于税收收入的组织和分配关系,旨在有效配置公共资金、履行政府职能和发挥税收作用,其中事权与支出责任划分是理顺政府间税收关系的基本前提,税收制度是理顺政府间税收关系的制度基础,税权配置是理顺政府间税收关系的主线,中央与地方两级税收收入体系的重建与制衡是核心。社会主义市场经济环境下,税收收入成为财政收入的主体,无论是中央政府还是地方政府,税收收入都是政府财力的重要保障,由此决定了税权是财权的核心。要保证财权与事权匹配、财力与支出责任相适应,首先要保证税权与事权基本匹配、税收收入与支出责任基本适应,这是研究政府间税收关系的基本目标。中央与地方政府之间的税收关系主要表现为中央税收收入体系与地方税收收入体系的制衡关系,研究这种制衡关系的平衡点是本文研究的根本落脚点。只有合理确定这一平衡点,才能使中央政府和地方政府的税权与事权基本匹配,使中央政府和地方政府的税收收入与支出责任基本适应,从而在结构上解决财政关系中存在的财权与事权不匹配、财政收入与支出责任不适应问题。完善中央与省级地方政府间税收关系,虽然是以合理划分中央与省级地方政府间的税收收入为核心和重点,但不能以此为唯一目标,还必须考虑税收作用的有效发挥。可以说,完善中央与地方政府间税收关系的根本目的是促进中央与地方政府更好履行职能与更好发挥税收作用相结合。按照财政学的基本原理,税收的作用主要有三项:一是组织收入,二是调控经济,三是社会稳定。近期发生在税收领域的重大变革主要是两件大事,一是结构性减税,二是营业税改增值税,“营改增”实际上也可以纳入结构性减税的范畴,是结构性减税中的关键一步。按照结构性减税的整体要求,整体税负只减不增,并在税制结构内部使部分税种的税负水平适当降低。从结构上讲,这种降低既要有利于整个经济建设中的经济结构和产业结构调整,同时也要有利于税制结构内直接税与间接税的比重调整。从中央与省级地方政府间的税收关系考虑,合理划分政府间税收关系要以税权与事权基本匹配、税收收入与支出责任相适应为主要目标,同时要考虑税制结构的完善应有利于调整直接税与间接税,有利于调整经济结构和产业结构,有利于发挥税收调控经济的作用。政府职能定位、税制完善、税权配置是影响和制约政府间税收关系的三个重要因素,这三个因素决定了中央和地方两级税收收入体系的构建,而中央与地方两级税收收入体系的构建问题恰恰是中央与省级地方政府间税收关系的核心问题。本文描述了目前我国事权与支出责任划分、税制结构安排、税权配置和税收收入体系的现状,分析了存在的问题:一是税收收入体系不平衡这一核心问题,即中央财力相对充盈、地方财力相对不足、地方财力对中央政府转移支付的依赖程度高;二是共享税问题,即共享税种过多、共享方式繁杂、共享税比重过高等问题;三是地方税问题,即地方税主体税种欠缺、地方税体系有待完善等问题。按照本文的研究思路,税收收入体系问题是中央与省级地方政府间税收关系的核心问题,其实质是税收收入归属权问题。在中央与省级地方政府间税收关系中,税收收入体系可以分为中央税收收入体系和地方税收收入体系,要完善中央与省级地方政府间税收关系,实质是重构中央与地方两级税收收入体系。将税种分为中央税、地方税和共享税对于研究中央与省级地方政府间税收关系具有重要意义,但是如何界定三者的界限争议较大。地方税体系建设是重新构建两级税收收入体系的关键所在,目前关于地方税体系的内涵以及如何完善也是理论界争议较多的问题。本文以税权配置为主线,对地方税、地方税体系的内涵做出了界定,同时从税权和税制两个方面提出了完善地方税体系的建议。在此基础上,本文提出了完善政府间税收关系的总体思路:一是既要维持中央政府的控制力,同时也要激发地方政府活力;二是坚持优化税制结构和合理配置税权相结合,一方面要合理划分中央税、地方税和共享税,另一方面要逐步提高直接税比重,降低间接税比重,使税制结构更加优化、使税权配置更加合理。本文认为,完善中央与省级地方政府间的税收关系是一个系统的工程,不能就事论事,也不能一蹴而就,要在事权划分明晰、税制结构优化和税权配置完善的综合治理中重新构建两级税收收入体系,使税权与事权基本匹配,税制结构与税权配置基本协调,税收收入与支出责任基本适应,确保中央政府的控制力和地方政府的活力相统一,同时发挥好税收组织收入和调节经济的作用。只有税收收入在中央与省级地方政府间划分合理,才能使事权与支出责任在各级政府间行使合理,进而决定了各级政府可以在国家治理中发挥应有作用,而这种作用发挥的前提恰恰是事权、税权和税制三个方面的良性互动。从政府层级上看,政府间税收关系应包括横向政府间税收关系和纵向政府间税收关系,横向政府间税收关系是平级政府之间的税收关系,具体包括平级地方政府之间和不同级别地方政府之间的税收关系,可能归属同一级别上级地方政府管辖,也可能归属不同级别上级地方政府管辖;纵向政府间税收关系是上下级政府之间的税收关系,具体包括中央政府与省级地方政府之间以及上级地方政府与下级地方政府之间的税收关系。本文研究政府间税收关系以税权配置为主线,税权划分包括横向划分和纵向划分,横向划分是在同级的立法机关、行政机关和司法机关之间的划分,纵向划分主要是在中央政府与省级地方政府之间的划分。其中,中央与省级地方政府间的税收关系影响和制约着各级政府间税收关系的正常运行,为省以下各级地方政府税收关系提供重要前提和借鉴,因此,本文的研究范围主要是中央与省级地方政府之间的税收关系。本文的主要研究内容分为6章,具体内容如下:第1章,介绍政府间税收关系的选题背景和意义,归纳总结国内外关于财政分权、事权划分、税制结构、税权划分和地方税体系建设的主要文献和研究现状,限定政府间税收关系的内涵和研究范畴,明确研究内容、研究方法、创新和不足。第2章,着重对政府间税收关系做出一般性理论分析,指出政府间税收关系的前提是事权与支出责任划分,基础是税收制度,主线是税权划分,核心在于重构中央和地方两级税收收入体系,关键是完善地方税体系。第3章,重点分析了政府间税收关系的效应。一是利用税收的无谓损失原理、拉弗曲线和拉姆齐法则对政府间税收关系进行了经济学分析,阐述税收分权的利弊;二是阐述了税收分权对于国家治理的重要意义,只有赋予地方政府税收立法权,实行税率分享制,才能激发地方政府活力,提高政府的国家治理能力;三是以1998年至2015年税收收入、支出责任和GDP增长的数据为基础,着重分析了税收分权与经济发展之间的关系,证明了税收关系对经济发展的影响;四是分析了政府间税收关系与就业增长之间的关系,由于中国式分权框架下地方竞争和晋升压力的存在,税收分权对地区就业增长呈现较为显著的不利影响;五是分析了政府间税收关系与公平分配之间的关系,由于地方政府拥有更多的可支配财力时,将更多资金转向投资性支出,在一定程度上加剧了收入分配。第4章,着重介绍中央与省级地方政府间税收关系的现状,分别从事权与支出责任、税收制度、税权划分以及两级税收收入体系等4个方面阐述。事权与支出责任的现状是缺少法律依据,事权和支出责任划分层层下移,地方财力凸显不足;税制结构的现状是欠缺地方税主体税种,直接税比重有待提高;税权配置的现状是缺少顶层设计,税收征管权和税收收入归属权交叉重叠现象严重;税收收入体系的现状是地方税体系有待完善。第5章,着重分析中央与省级地方政府间税收关系存在的问题。首先,分析了制约政府间税收关系的三个主要因素,即政府职能定位、税制结构和税权配置。然后,从分税制存在的问题和困境入手,深刻剖析了政府间税收关系的问题渊源。最后,提出了中央与省级地方政府间税收关系的一个核心问题和两个基本问题,一个核心问题是中央与省级地方政府间税收关系的失衡问题,两个基本问题即共享税问题和地方税体系问题,这里面包含了转移支付与地方财力比例失调、共享税比重过大、分税与分成如何权衡、地方税体系建设等分税制至今一直存在的问题。第6章,对未来我国中央与省级地方政府间税收关系的构建提出了框架设计,包括根本目的、总体思路、主要原则和具体设想等,并在重新界定政府职能、优化税制结构、合理配置税权和重建中央与地方两级税收收入体系等四个方面提出了进一步完善政府间税收关系的建议。
【学位授予单位】:东北财经大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2017
【分类号】:F812.42

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