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《东北财经大学》 2017年
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自然资源资产收益分配:理论演绎、机理分析与路径选择

夏慧琳  
【摘要】:国家自然资源资产不仅是我国国民经济蓬勃发展的物质基础,也是关乎民族福祉、关系民族未来的重要战略因素。从某种程度上讲,如果资源性资产管理处于混沌无序的状态,国家所有者权益和全民利益共享便无从兑现。解决自然资源资产收益分配中补偿性收入与积累性收入相混淆的问题,破解资源性资产管理体制中的内源性障碍,是改革自然资源资产管理体制、构建现代财政制度的重要内容。针对我国自然资源资产管理体制中的各类问题,党的十八届三中全会提出“健全国家自然资源资产管理体制”,在《生态文明体制改革总体方案》中规定“合理划分中央地方职责,保障全体人民分享全民所有自然资源资产收益”,“十三五规划”更进一步提出“保护自然资源资产所有者权益,公平分享自然资源资产收益”。这里,需要对两个关键问题给予足够的重视:一是如何充分捋清自然资源资产在政府间收益分配的机理与规律。政府间自然资源资产收益分配是一个富有逻辑性和趋势性的整体性框架,也是一项“牵一发而动全身”的系统性工程,需要从收益的起点、分配的方向与比例以及政府间的收益分配权能探索等多个角度,全方位地进行分析考量。二是如何从流程上剖析资源型国有资本收益分配的结构性问题,进一步明确分配目标,强化资源型国有企业收益分配的民生导向。通过深层次分析资源型国有资本的收益分配,既是对我国传统资源型企业利润计量及上缴模式的系统反思,也是对未来收益分配路径和框架优化的设计萌芽。本文基于我国自然资源资产收益分配过程中的突出矛盾与机制障碍,从预算角度出发,以一般性公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算为暗线,分析自然资源资产收益分配的逻辑架构,并发现自然资源资产收益分配规律。其中,政府间自然资源收益分配整体性框架以及资源型国有资本收益分配目标校准是我国自然资源资产收益分配机制能否顺利实施的关键所在。据此,本文研究的主要内容及结论如下:第一部分系统地对论文的选题背景进行阐述,明确文章的研究意义与价值,进而阐明文章的写作目的。在厘清文章的整体思路和框架结构的基础上,确定本研究所使用的主要方法以及技术路线,并从宏观角度概括全文的逻辑结构。第二部分对与自然资源资产收益分配相关的自然资源、自然资源资产、资源型国有企业、国有资本、自然资源资产收益分配等概念进行阐释,联系本文的研究宗旨,进一步廓清自然资源资产收益分配的核心要素,分析收益分配主体、客体、受益对象、方式、表现形式,系统地概况自然资源资产收益分配在当前自然资源资产管理体制下的内涵。通过检索自然资源资产的相关文献,在已有相关概念分析的基础上,论述自然资源资产收益分配的理论体系。从国家主权理论、马克思主义财产权学说、收益分配代理理论及权利限制理论展开多维探索,分析收益分配与这四种理论的关联,为后续的分析提供理论支撑。第三部分基于详细梳理自然资源资产收益分配的演化轨迹,对我国自然资源资产的制度沿革及现状进行归纳与解构,尝试总结我国自然资源资产收益分配的基本特点。我们可以发现上述四个时期对于自然资源资产收益分配的不断探索与总结,奠定了我国现行自然资源资产收益分配的基本框架。这些改革为自然资源资产的有序开发和利用,以及国民经济的稳定发展起到了积极的作用。从新中国成立至今,我国在自然资源资产收益分配方面做出了诸多努力,通过各项法律、法规以及规章制度的推出、执行与修订,我国的自然资源资产收益分配制度得到了不断地完善与规范,在一定程度上夯实了改革自然资源资产收益分配的基础。分析自然资源资产收益分配的演化轨迹,以及我国自然资源资产收益分配的制度沿革与特征事实,以此为契点,发掘我国自然资源资产收益分配中的突出矛盾及机制障碍,明晰自然资源资产收益分配的具体情况,并有针对性地逐个攻克收益分配的重重阻碍。第四部分着力对资源型国有资本收益分配流程与结构进行探析,从企业上缴利润比例到国有资本经营预算对收益的二次分配,尝试对每个环节中影响收益分配的矛盾与障碍进行确认,进而以全民共享为出发点对资源型国有资本的收益分配进行模拟,并提出推进资源型国有资本收益分配改革的条件及途径。一般来说,资源型企业通过资本化自然资源资产所有权对自然资源资产进行采掘与炼制,进而形成经济增长及社会生产所需要的一般生产资料,在管理经营过程中获得自然资源资产积累性收入部分,以此形成企业的收益。我们可以认为资源型国有资本收益分配应是财政收益分配的重要构成,自然资源国有资本“全民所有”的本质属性必然要求其在国有资本经营预算方面体现突出的民生导向。然而目前国有资本经营预算安排自然资源型企业上缴的利润又返还给企业,“体内循环”问题严重,这种安排对于收益的再分配造成了一定的约束效果。值得我们注意的是,对于国有资本经营预算回归企业再生产的比例需要慎重考虑,既不能影响企业资本性投资及生产可持续性,亦不可因为比例的约束造成过度投资的现象,应将国有资本经营预算定位于兼顾企业再生产与服务公共财政的平衡状态。对自然资源资产收益分配从纵向上进行结构探析,归结问题背后的深层次原因,进而继续探寻推进资源型国有资本收益分配的改革条件,深入分析资源型国有资本收益分配重构所需的运行条件,从全局视阈下把握收益分配改革的节奏、次序。第五部分以国家自然资源资产收益分配的内生机理为立足点,逐步分析自然资源资产的收益依据、收益形式、分配支出结构及收益分配双向存在问题的缘由,并由此以不完全信息动态均衡博弈模型分析政府如何平衡与居民之间的收益共享,与前文分析相契合。自然资源资产具有显著的经济效应,在政府间的收益分配中主要扮演两种角色:一是实现经济发展的重要基石与条件。充分分析自然资源资产的收益依据,合理界定资源性资产的收益性质是进一步完善自然资源资产有偿使用制度的现实要求,也是重塑中央政府与地方政府收益分配格局的前提条件。一般意义上,补偿属于开展社会再生产的关键环节,只有当作为一般生产条件的天然生产资料得到适当的补偿,并实现帕累托改进,自然资源资产的再生产才能从过去的生产过程中脱离从而投入新一轮的开发利用。然而,政府在享有自然资源资产所有权的同时,通过出让的方式使企业获得资源性资产使用权,并不只是为得到补偿性收入,更重要的是达到与所有权相符的经济收益,即积累性收入。自然资源资产的收益分配研究是政府间财政关系的构成部分,分配是否合理对政府行使职能、经济稳健发展都会产生一定程度的影响。目前,我国自然资源资产收益的分配方向通常有三类:一是中央政府独享收益。二是地方政府独享收益。三是中央和地方共享收益。从实践看,我国自然资源资产收益的分配方向大多以地方政府独享为主,中央和地方政府共享为辅,中央政府独享收入微乎其微。探讨地方政府和居民之间在利益分配进行时的博弈行为及选择,同时与第四章资源型国有资本利益分配遥相呼应。第六部分针对自然资源资产收益分配制度改革的构想,提出需要遵循的目标与原则,并设计调整政府和资源型企业、中央政府和地方政府之间的收入分配格局,在此基础上,优化自然资源资产的财产权制度,使资产的集中管理与适度分权有机结合。在推动收益分配制度改革的过程中,我们首先以保障国家所有者权益为首要目标,尽可能维护国民经济整体安全的状态。处理好政府和资源型企业之间的利益分配关系,有利于双方实现利益最大化。中央政府和地方政府之间的收益分配实行分享制,以分享制为主导的分配格局能够进一步调动地方政府管理自然资源资产的主观能动性。同时,新型格局下的收益分配应既关注存量、增量问题,同时兼顾全民收益分配,加强生态文明建设。创新自然资源资产收入理论,规范收入形式、把握分配规律。我国自然资源资产收入不规范,根本原因在于收入性质的界定不明,不同性质不同目的的收入边界不清,导致征缴名目繁多、费挤税等问题的发生。在上文所整理的五类收入形式中,应将带有产权出让、天然生产资料价值补偿性质的收益纳入补偿性收入范围,将土地一次性补偿的中央分成部分即土地收益金,明确为土地补偿中央分成收入;将以投入天然生产资料而实现的超额利润作为税基的税种,或因自然资源资产作价出资、入股获得的股息及红利收入都纳入积累性收入范围。第七部分围绕前文介绍的障碍和困境,认为应构建与经济发展相适应的自然资源资产管理体制。由于资源性资产的价值特殊性,不应将其与经营性国有资源及非经营性国有资产纳入同一法律规定,而应单独颁布独立的国有资源性资产法。统一的国有资源性资产法律需涵盖资源性资产的产权制度、市场交易制度、有偿使用制度和资产评估制度等,同时也要包括对违法行为的严厉惩治措施。从产权的功能性角度来说,产权结构的明晰是自然资源资产收益分配的制度基础。我们构建自然资源资产管理制度的基本原则是在生态环境可持续发展条件下实现自然资源资产效率与收益的最大化,以实现收益大于成本的基础性目标,进一步地达成国家利益、社会价值与群众切身利益的有机统一。建立真正意义的国家“统一所有,分级代表”的国家自然资源资产管理体制,实现终极所有者归位。由于我国资源性资产的产权界定不清,出现了多头管理和所有者虚位的管理局面。一方面,多头管理模式使得国家所有权能被分解,部门之间缺乏有效沟通并相互夺取自以为属于本部门的所有者既得利益,导致资产管理效率低下。另一方面,所有者虚位的状态模糊了央、地之间委托代理关系,没有法律明确承担风险、承担责任和分享收益的主体,直接影响资源性资产的规范管理,造成央、地关系间权利失衡的同时,地方政府缺乏监督管理的积极性并产生短期功利主义行为,导致国有资产的大量流失。
【学位授予单位】:东北财经大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2017
【分类号】:F205

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