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中国输配电价改革的效果评价

李秀凤  
【摘要】:20世纪八九十年代以来,世界上许多国家都对电力产业进行了重组,其共同点是将以前公有的供应商私有化,打破垄断,引进各种新的规制安排。芬兰于1995年开始在电力市场进行结构调整与放松规制,为配电规制奠定了基础。但是,芬兰《电力市场法》(386/1995)只规定了配电价格应合理,配电公司应有效运作等内容,却没有明确规制方法。早期对配电业务的规制模式是规制机构根据观察到的回报率,在事后对配电定价的合理性进行评估,在2000年第一个关于配电定价合理性的调查判决中,形成了规制模式的基础。此时芬兰实行的的事后规制只对那些涉嫌向客户收取过高费用的公司进行调查,规制机构并没有正式的立法权,仅仅针对具体情况做出相关的决定。从2005年开始的第一个规制期,芬兰对配电企业启动了事前规制。芬兰的配电规制模式可以概括为一种事前收入上限规制,能源市场当局为被规制企业设定合理的回报率,而被规制的配电运营商则自行设定价格。收入上限也就是可接受的最大收入,它等于可接受的总成本。回顾中国的电力改革历程,要追溯到1985年,国家经济贸易委员会发布了相关规定,引入了鼓励竞争机制,是电力市场化改革的起点。1997,国务院颁布文件,政企分离,开始试点模拟市场机制。1998年8月,国家电力公司启动了新的改革方案,其内容包括“企事业分开、省为实体”以及“厂网分离、上网招投标”等,并首先在六个省市开展发电侧电力市场试点。2002年到2015年,则实现了厂网分开,竞价上网,主辅分离,但电网企业仍然占据行业垄断地位。2015年3月国务院相继出台了“9号文件”等一系列改革文件,此时电力体制改革的重点是输配电业务之外的竞争化,在这之后,国家发展改革委员联合有关部门共同研究,并出台了一系列配套文件,不仅对一些重要改革任务提出了明确要求,还制订了具体的操作与实施意见。自颁布以来,我国电力领域的改革取得了“厂网分离”后最为实质性的进展,即明确了输配电环节“准许成本+合理收益”的独立定价机制,并通过系列配套制度使跨省电网输电价、省级电网输配电价、地方电网配电价和增量配电网配电价格的制定能够落地实施。但是通过对比国内外上限规制的实际做法可以发现,我国从2016年开始实行的“准许成本+合理收益”规制并不是最优的,其对电网企业的成本核审过于宽松,没有起到有效的模拟市场机制的作用。而芬兰的能源规制比世界上任何地方都要有效得多,并且芬兰的规制模式主要集中在配电业务上,因此,我们可以通过学习芬兰规制模式的适用部分,为我国输配电行业的规制改革提出一些可行的建议。为了实现研究目的,本文设计的研究方法为:在收入上限规制体系的设计上,将参照芬兰的规制实践,即假设中国在输配电价中将实施结合条件标尺竞争的收入上限规制体系;在影响指标的选择上,本文具体研究收入上限规制对效率改善、输配电成本、电价和GDP等宏观经济的影响,并采用可计算一般均衡模型(CGE)进行模拟分析;在研究期间的选取上,本文选取2005-2017年作为样本期间,利用2005-2014年的面板数据和StoNED方法测算出所需的可变成本前沿,采用反事实的研究方法,利用2015-2016年实际成本数据及效率结果测算假设这两年实行收入上限规制后的可节约的成本及电价降低的比例,然后假设中国在2017年导入了收入上限规制,进而分析这项规制对其他行业的影响以及对宏观经济的影响。通过采用芬兰的收入上限规制模型,结合StoNED方法对2005-2014年间23家电网企业的效率水平进行估计,结论为平均成本效率在0.818-0.958之间,效率平均值为0.911,这意味着我国输配电企业的效率水平还有一定的提升空间。基于以上结果,本文得出,如果中国在2015-2016年对输配电行业实施基于芬兰规制实践的简化收入上限规制将可以节约1839亿元左右的成本,并且能够实现平均可降低电价比例为5.9%。基于上述研究结论利用CGE模型进一步研究收入上限规制的宏观经济效应。此部分的结论为第二产业的部门生产价格对电价下降的敏感程度较高,其他行业对电价降低的变化较低;同时价格下降幅度大的行业产出增加的幅度也大;电力价格下降会对宏观经济指标造成不同程度的影响,总体来说电力价格的下降对我国的宏观经济总体具有促进作用,说明如果我国对输配电环节进行激励性规制,不仅能够带来成本上的降低,而且能够带动国民经济的发展。


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