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《东北财经大学》 2009年
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政府部门预算支出绩效管理研究

孙克竞  
【摘要】: “财政效率”问题是财政学理论研究和推动现实国家财政体制、制度改革的重要课题之一。在现代市场经济条件下,公共财政如何将有限的预算资源使其在支出投入过程中实现综合效益最大化,是解决不断增长的社会公共需求,以及维护社会公共利益需要与财政保障之间矛盾,努力提高财政预算内部管理水平的核心话题。中国作为经济体制转轨型的发展中大国,各种体制、制度正处于深层次变革的关键时期,在经济高速发展的同时,面临着许多深刻、复杂的社会矛盾难以解决,特别是深受历史、国情等因素的影响,社会公共服务投入欠账、不足,供给质量难以满足群众要求的现象普遍存在,客观上需要大量的政府预算资金投入,以保障经济社会和谐、稳定、健康发展。这一方面需保持经济较快发展,确保财政收入持续增加,另一方面更需要进一步深化我国政府预算支出管理制度改革,创新管理模式和手段,努力提高预算支出的效率和效益,使其更好的为社会公众提供充足、高质量的公共产品与服务。 建国以来,我国的财政预算支出管理长期奉行投入控制型的预算管理模式,这与传统的计划经济有着直接关系,但随着市场经济体制在我国的确立和地位的不断巩固,与之相对应的公共财政建设呼之欲出,投入控制型预算管理模式的种种弊端越发凸显,如预算支出控制的异化,导致预算投入与结果的严重脱节;预算支出管理缺乏灵活性,执行效率较低,导致预算资金供给时效与部门事权责任相分离;预算支出审批难以达到合理确定预算支出规模,优化预算支出结构的目的等等。传统投入控制型预算管理模式难以适应市场经济条件下政府预算管理的现实要求,针对传统模式存在的问题,以关注预算产出和结果为核心的预算支出管理制度创新势在必行。部门预算支出绩效管理改革的目标,就是要将传统投入控制型预算管理模式转变为绩效导向型的预算管理模式。部门预算支出绩效管理将“财政效率”问题和财政预算支出管理结合在一起,并选取了各自的具体内容,即“财政效率”通过绩效管理转化为指导我国政府预算支出管理改革的现实制度手段,而财政预算支出管理则具化为部门预算支出管理,进一步指其项目支出预算管理。 在结构体系上,本文按照提出问题——理论研究——国内外实践综述——改革思路与框架设计——举例说明的顺序共分八章,除第一章导论外,具体可归结为四大模块:第一模块是理论基础部分,包含第2、3章,内容涉及政府部门绩效管理的基本原理阐述、政府部门绩效管理与我国政府部门预算支出管理制度创新分析两部分;第二模块是实践综述部分,包含第4章,主要介绍我国在政府预算支出绩效管理改革方面试点实践的现状,以及国外相关改革的经验;第三模块是改革设计部分,包含第5、6、7章,重点阐述我国政府部门预算支出绩效管理改革的基本思路、制度体系建设和技术手段应用;第四模块是举例论述部分,包含第8章,通过具体的政府行政部门预算管理改革说明政府部门预算支出绩效管理改革的现实意义。 各章节具体内容如下: 第1章“导论”。简要阐述了论文的选题背景,特别是对政府治理革新、财政效率问题和政府预算管理制度改革的理性思考。总结归纳了国内外有关政府预算绩效管理问题研究的相关文献,阐明了论文的研究思路与框架结构,介绍了论文的研究范围与方法,以及创新性探索与未来研究展望。 第2章“政府部门绩效管理的基本原理”。深入分析绩效管理的内涵及特征,阐述政府部门改革与绩效管理有机结合的理论与实践背景,以及政府部门绩效管理与企业组织绩效管理的异同,并简要介绍了西方国家政府部门绩效管理改革的有关实践。绩效管理源自社会私营部门在管理实践中的积累和总结,其以组织产出的“高效、优质”为原则,以有限资源实现最大收益为基本特征。将绩效管理引入政府部门改革符合社会公众对革新政府形象,建设高效政府、廉洁政府,特别是科学、有效利用财政预算资金,使其发挥最优效益的需要。对政府部门绩效管理基本原理的阐述,一方面突出了公共部门在政府预算中的地位,为下一步引出以部门预算为基础的政府预算绩效管理改革奠定基础,另一方面在政府改造的大背景下阐述绩效管理的涵义,进一步扩展了人们对预算“绩效”概念的理解。 第3章“政府部门绩效管理与我国政府部门预算支出管理制度改革”。从公共预算支出管理的相关经济学理论出发,分析政府预算支出绩效管理改革的必要性。同时,结合我国政府预算支出管理改革,特别是是部门预算改革的历史进程,重点阐述了以绩效管理为核心的我国部门预算支出管理制度创新的理论基础。由于政府制度失灵、公共部门“预算最大化”偏好等因素的客观存在,公共预算支出的低绩效问题始终困扰着经济理论研究者和政府改造的政策制定者,结合我国政府预算支出管理改革的实际情况,相似的症结要求通过改革创新寻找出解决这一问题的有效途径,以预算产出和结果作为衡量政府预算管理水平的部门预算支出绩效管理正是针对此问题而提出的改革建议。 第4章“我国政府部门预算支出绩效管理改革实践与国际借鉴”。分析我国政府部门预算支出绩效管理改革的现实动因,介绍我国部门预算支出绩效管理改革的理论与实践发展现状,并对改革实践进行评价,同时,借鉴OECD国家的改革经验。通过国内外部门预算支出绩效管理改革的实践综述,一方面说明,在不断完善我国公共财政制度体系建设的过程中,政府预算管理制度的变革充分体现出经济体制转轨时期的诸多特征,将传统投入控制型预算管理模式转向绩效导向型的预算管理方式是深化部门预算改革的重要内容,另一方面,分析实践中存在的问题及国际经验的启示,说明政府预算支出绩效管理改革,既符合市场经济条件下公共预算变革的客观规律,也顺应全球化政府预算改革的大趋势,而其中部门预算支出绩效管理制度建设是此项改革的重中之重。 第5章“我国政府部门预算支出绩效管理改革的基本思路”。总体规划我国政府部门预算支出绩效管理改革蓝图,阐述改革的原则、对象、框架、步骤、配套措施,以及对改革的理性认识与把握。部门预算支出绩效管理改革涉及面广,触及政府预算制度深层次变革,是一项全面、复杂的系统工程,需要设计出详尽的改革方案,以指导改革在较长时期内稳步推进,最终以完善的部门预算支出绩效管理制度形式,实现改革长效机制的确立。根据我国部门预算改革的总体思路,部门项目支出预算将是部门预算支出绩效管理改革的主要对象。 第6章“我国政府部门预算支出绩效管理的制度体系建设”。研究我国政府部门预算支出绩效管理的具体制度体系建设问题,在不同部门预算单位面前,改革的组织实施体系、绩效规划、流程设计、信息收集与管理、绩效评价、报告制度、绩效审计、结果应用等制度建设内容具有共性特征。将绩效管理的各必要步骤以制度形式确立为政府预算支出管理的常规模式,构建完整、健全的制度体系是部门预算支出绩效管理改革真正实现提高预算支出绩效,转变政府预算管理模式目标的根本保障。制度体系中的每一项制度内容都有其特定内涵和作用,并共同构成一个以组织实施、绩效规划、流程设计为前期准备,绩效信息收集与整理为工作常态和管理基础,绩效评价、报告制度为重点管理手段,绩效审计、结果应用为后期监督、整改措施的相互依赖、彼此连接的循环整体。 第7章“我国政府部门预算支出绩效管理的技术手段应用”。介绍辅助政府部门预算支出绩效管理制度体系运行实施的各项技术手段。实现政府部门预算支出绩效管理改革在现实政府预算管理实践中的有效推行,不仅需要完备的制度保障,而且要有科学的技术手段支撑。技术手段应用是落实制度内容,获取真实、客观的部门预算支出绩效管理信息的必要途径。技术手段应用主要针对部门预算支出绩效管理中的绩效评价阶段,本章在明确不同公共部门预算支出绩效管理技术手段应用个性差异的前提下,重点阐述了绩效管理指标体系、标杆、方法,以及信息技术支持系统的建设和应用。 第8章“我国政府部门预算支出绩效管理改革的实证分析:以国家民航局部门项目支出预算为例”。理论研究的意义在于指导科学实践,在理论阐述政府部门预算支出绩效管理制度体系建设和技术手段应用的基础上,本章选取国家民航局作为现实政府部门预算单位,通过实地走访,专题调研,在深入了解国家民航局部门预算中项目支出预算的编制、审批、执行、监督等预算管理现状的前提下,分析了民航项目支出预算绩效管理改革面临的制度障碍和改革的必要性,进而重点规划设计了民航项目支出预算绩效管理制度体系,并对其技术手段的应用做出了具体说明。
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