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《吉林大学》 2011年
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我国城市基础设施民营化管理体系的研究

李惠先  
【摘要】:由于基础设施投资金额大、回收周期长,且一般都带有公益性质,长期以来世界各国普遍以公营(相对于私营的概念)的运营方式为主,即政府投资、政府建、政府经营。直至20世纪70年代末,以英国为代表的许多西方发达国家在高失业率、高通货膨胀率和低经济增长率的冲击下,开始实行基础设施领域的改革,意欲打破国家对该领域的垄断,开放市场,引进部分民营资本,建立多元和有效的竞争机制。与其他多数国家相似,我国的基础设施建设也长期受到资金短缺和运营效率低下等问题的困扰。在基础设施产业供需矛盾不断深化的推动下,我国开始了基础设施领域的民营化改革,尽管至今已有10多年的历史,但民营化改革推行中仍有许多问题需要我们去深入探讨。本文正是在这样的背景下,试图通过对基础设施民营化管理体系的研究,推动我国城市基础设施民营化的顺利实施。 本文通过梳理现有研究成果发现,城市基础设施民营化的研究主要集中在基础设施产业特性方面,以及基础设施民营化的动因、影响因素、模式及管制体系方面。可以说,关于我国城市基础设施民营化管理体系的研究还很不充分。自然垄断理论、产权理论、委托代理理论、公共选择理论为基础设施民营化的实践提供了理论支持;政策科学理论和新公共管理理论为城市基础设施民营化管理体系的构建提供了重要的理论指导。 本文首先界定了我国城市基础设施民营化管理体系的相关概念。本文所指的城市基础设施是指城市经济性基础设施,是为城市居民生活和经济生产提供服务的永久性基础工程、设备、设施。主要包括电力、电信、供水、供气、供热、公共交通、城市道路、排水(包括污水处理)、城市园林、绿化等方面。城市基础设施民营化就是在上述领域,增加民营部门的参与比重,减少公共部门的参与比重。而城市基础设施民营化管理体系指的是由政府为保证城市基础设施民营化的有效开展而实施的管理内容所组成的集合。进而,以我国城市基础设施民营化管理的内容为基础,构建了由规划体系、组织体系、运行体系和控制体系构成的我国城市基础设施民营化管理体系的框架。该框架既表明了城市基础设施民营化管理的主要内容,也体现了城市基础设施民营化管理的程序和过程。规划体系确定我国城市基础设施民营化的战略规划及目标;组织体系为基础设施民营化提供了组织上的保证;运行体系分析基础设施民营化实施中的具体问题;控制体系对基础设施民营化的实施过程和结果进行监控。本文随后对管理体系框架中的四个关键环节分别进行了深入的研究。 在我国城市基础设施民营化规划体系的研究中,本文首先分析了我国城市基础设施民营化规划工作的现状,认为我国城市基础设施民营化必须明确总体规划和目标。其次分析了我国城市基础设施民营化的动因和环境。在此基础上,提出了我国城市基础设施民营化的总体战略规划。在民营化速度上,通过对我国城市基础设施民营化初始条件的分析,主张采取体制层面的突变与操作层面的渐变相结合的方式。在民营化顺序上,通过对私有产权和竞争机制的关系分析,主张建立竞争机制优先于国有产权转移;通过对民营化和规制体制之间的关系分析,主张规制体制建立应优先于民营化改革。本文进一步研究了我国城市基础设施民营化的目标体系及目标选择问题。通过对基础设施民营化多重目标的总结,结合我国的实际情况,基于目标的导向原理,建立了区别于“实际目标”的,包括根本目标、中间目标和具体目标三个层次的“理想目标”体系。接着,探讨了中间目标层面的目标选择问题,认为我国现阶段应以绩效目标为主,资金目标为辅。 在我国城市基础设施民营化组织体系的研究中,本文首先分析了我国城市基础设施民营化组织工作的现状及问题。组织工作中的主要问题是立法不全、机构设置不合理、流程规范不完整以及相关机制和相关措施的缺乏。根据上述问题,本文从组织体制、组织机制和组织措施三个方面探讨了我国城市基础设施民营化组织体系的建立问题。在组织体制方面,通过分析国外民营化的实践提出:在组织机构上,应建立国企民营化专门机构、独立管制机构和协调服务机构;在组织关系上应加强政府与民营部门全过程的合作;在组织流程上应完善前期可行性研究及后期效果评价的相关步骤。在组织机制方面,探讨了建立利益协调机制、风险分担机制、信息公开机制和监督反馈机制的必要性和具体做法。在组织措施上,提出完善立法、转变政府职能、建立信用体系、营造民营化氛围是促进我国城市基础设施民营化实施的有效措施。 在我国城市基础设施民营化运行体系的研究中,本文首先分析了我国城市基础设施民营化运行工作的现状及问题。运行工作中的主要问题是运行模式单一、运行范围界定不清、运行保障体系不完善。根据上述问题,本文从运行范围、运行模式和运行保障三个方面探讨了我国城市基础设施民营化的运行体系。在运行模式的分析中,本文总结、比较了城市基础设施民营化的运行模式,探讨了我国城市基础设施民营化运行模式的选择问题。在运行范围的分析中,通过对基础设施产业属性的分析,提出了我国城市基础设施民营化边界的影响因素。其中,民营化静态边界的影响因素包括:产品的竞争性和排他性、外部性、可竞争性(规模经济性、沉淀成本)、可盈利性、以及公益性;民营化动态边界的影响因素包括:技术因素、需求因素和政策因素。在运行保障的分析中,本文探讨了基础设施产业竞争体系和监管体系的完善问题。竞争机制的建立应包括自然垄断业务与竞争性业务的区分,市场结构的重组,竞争主体的培育,以及竞争强化策略的实施。完善的监管体系应包括网络接入和协调监管、市场准入监管、价格监管、质量监管和普遍服务监管。 在我国城市基础设施民营化控制体系的研究中,本文首先分析了我国城市基础设施民营化控制工作的现状及问题。控制工作主要存在着控制内容不完整、控制主体不清晰、缺乏有效的信息传递体系等问题。根据上述问题,本文首先构建了我国城市基础设施民营化控制框架,其中的内容包括控制流程、控制内容以及控制的基本条件。其次,从宏观和微观两个角度,探讨了我国城市基础设施民营化过程控制的内容和方法。最后,探讨了我国城市基础设施民营化效果评价体系建立的问题。在指标选取上,以我国城市基础设施民营化目标体系为基础,建立了总量指标、效率指标、价格指标、质量指标和公平性指标五大类指标。评价方法选择了包含虚拟变量的回归分析法。最后,示例了城市基础设施民营化对我国城市供水行业总量指标的影响效果评价。 最后,本文应用所构建的管理体系探讨了长春市基础设施民营化管理工作的分析和改进问题。本文认为长春市基础设施民营化管理工作主要存在以下问题:规划方面主要存在着整体规划缺乏、目标设置不合理的问题;组织方面主要存在着机构职责分配不合理、组织流程不完善的问题;运行方面主要存在着运行保障不利的问题;控制方面主要存在着控制内容和手段不合理的问题。针对这些问题,本文提出了相应的改进建议:规划方面应明确思路框架,资金目标和绩效目标并重;组织方面应合并管理职能,建立基础设施行业统一管理体系;运行方面应完善价格监管体系,建立市场竞争机制;控制方面应加强对基础设施民营化项目的过程控制。
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