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多重逻辑下的农村公共服务

谢明辉  
【摘要】:公共服务(物品)的供给,在国外文献中存在三种理论取向:国家、私有化与地方自治。与此相对应,在国外,国家的农村公共服务实践中存在三种并存的供给方式:基层政权组织、经济合作组织和社区自治组织共同承担公共服务责任。针对发展中的中国公共服务,学者们借用了国外公共服务的理论框架来分析中国公共服务实践。在总结中国农村公共服务供给不足原因的基础上,指出应该改变“国家单方供给”模式,实现供给主体“多元化”的“合作治理”或“多元供给”。 根据文献,本文指出国外公共服务供给的理论基础在于“限定国家边界、保护公民权利”基础上的国家/社会关系。不管是美国式的自由主义理念,还是北欧的福利国家,公共服务的供给都共同以这一理念为基础。中国的政治传统和国家性质决定了,中国并不存在国外完全意义上的国家/社会理念。单纯的借用国家/社会视角下的分析框架来解释中国农村公共服务,不仅存在理论上的困境,也与农村公共服务供给的实践相悖。 在此基础上,本文通过对一个乡镇公共服务实践的微观观察,指出基层政府组织的公共服务供给是多重逻辑作用的结果。首先,作为政治权力组织的基层政府,在政治文化和政治经验的积累中,它具有“管制”基层社会的行为取向。在公共服务的提供中,也就相应地体现了这种政治管制逻辑。权力逻辑通过公共服务供给的自上而下而体现,并以各种“命令”的形式,作为叙述“权力”的文本。 其次,分税制改革后,土地收入成为重要的财政来源。政府的角色也完成了由经营企业向经营土地的转变。在追求财政收入过程中,为实现土地收益的最大化,投资环境成为城市经营的重要目标。城市化过程中,所指向的城市边缘的农村土地也就成为重要的政府收入来源。为改善投资环境,基层政府不得不投入基础设施建设,提高公共服务的供给水平。虽然目的并不是为了提高公共服务水平,但却在某种程度上改善了农村公共服务的供给状况。这体现了公共服务供给中的经济逻辑。 最后,在新的社会形势下,维持社会稳定成为政治统治的重要内容。各级政府为维持社会稳定,投入大量成本,并以改善民生为突破口,试图从基层和源头上来化解各种社会矛盾。作为民生目标的公共服务,比如医疗、教育等方面的投入,体现了基层政府组织公共服务提供的科层逻辑。这是科层压力下的公共服务提供,因为作为民生主题的公共服务供给已经成为考核基层官员的重要标准。 因此,中国社会公共产品供给的逻辑不能简单的套用国外契约国家概理念下的国家/社会关系框架来解释,更有力的解释需要结合中国公共服务供给的具体实践。本研究提出“多重逻辑下的公共服务”是分析中国(农村)公共服务供给的一种新尝试。


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