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《吉林大学》 2011年
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农民权利保护视野下的土地征收制度研究

张明  
【摘要】:国家土地征收所产生的侵犯农民权利问题是我国城市化和现代化进程中最突出和最严重的问题之一,因征地引发的群体性事件已占全国农村群体性事件的绝大多数,对我国的社会稳定和经济的健康发展造成极为不利的影响。现有对土地征收的研究主要存在两个问题:一是缺少从历史上考察农民的土地权利状况,因而不能对当下侵害农民土地权利的现状给予历史上的解答;二是现有的研究更多的是针对制度本身的缺陷来完善制度,缺乏透过制度表面来发掘其背后的价值理念问题,而这正是问题的根本所在。这引起作者对国家征收权与农民权利关系的理论思考。 通过对古代土地制度的考察,论证中国古代缺乏现代意义的土地所有权制度,从未赋予私人对土地享有绝对的、排他的、独占性权利。这是由中国古代政治、经济、法律制度都是围绕“王权观念”进行的制度设计的结果。政治权力主宰着土地私权利。中国古代始终没有形成对个人财产权利予以尊重的观念和传统,也就不会产生与其相适应的制度设计。私人土地权利始终受到国家公权力的威胁,其权利内容是不完整的,权利状态是不稳定的。对建国以来中国农民土地权利制度的梳理,考察农民土地权利制度从私有到集体所有集体经营,再到集体所有家庭经营的变迁,旨在发掘土地集体所有制在中国产生的过程。 对私有财产权理论进行梳理,从人性论和自然法理论角度论证私人财产权的正当性基础。研究国家征收权设置的目的,论证国家征收权的正当性基础在于实现公共利益。国家征收权是国家基于公共利益的目的行使的,强制限制或剥夺被征收人财产权利的一种国家公权力。国家征收权在当下的中国已经完全异化为侵犯农民土地权利的工具,异化的根源在于发展理念出现了偏差,且制度设计不合理,政府成为了利益当事人。进而指出限制国家征收权的有效途径:公共利益的目的性限制、正当程序限制和公正补偿限制。 对公共利益的概念和特征进行了概括,分析了公共利益与个别利益的冲突,解决冲突的原则是公共利益优位,进而从共同体的存在和发展以及公共利益的目的两个方面来论证这一原则确立的理由。指出公共利益优位并非是不受任何限制的绝对的、普遍的原则,而是需要对公共利益本身的适用做出必要的限制,以防止其被滥用。主要是通过比例原则、法律保留原则、正当程序原则和公正补偿原则来限制。认为公共利益的界定标准应该包括受益性标准、公共性标准、公众的直接受益性和实质受益性标准以及法定性标准。 指出我国土地征收制度设计不合理的深层次的、根本性的原因有二:一是价值理念出现了偏差,二是土地集体所有权制度的固有弊端。必须转换观念,从过分追求经济发展,强调一切为经济建设服务到在追求经济发展的同时要充分尊重和保障人权的转向;从国家本位主义的国家立场到适度提升个人主义的权利立场的转向,牢固树立保护农民权利的基本理念,在此基础上实现两个制度的重构,即农村土地所有权制度的重构和土地征收制度的重构,指出前一制度的创新是彻底解决农民权利问题的根本之道。 通过对古代西欧马尔克公社和古代印度村社的两种土地集体所有制的比较研究,指出集体所有制的存在必须有特定的经济基础和社会基础,是与生产力比较落后相适应的、比较原始和落后的制度安排。剖析我国农村集体土地所有权制度的弊端在于所有权主体虚位、所有权的权能残缺、所有权性质模糊,与国家所有权地位的不平等性,已经不具有所有权的典型特征,弱化成了“准所有权”,极易受国家公权力的侵犯,指出该制度的固有弊端是难以通过制度内部的修改而完善的。在对几种主要改革方案的比较分析的基础上,提出未来中国农村土地制度的改革方向应该是建立以农民所有制为主体、多种所有制并存的观点,从多个方面对其进行理论证成,在回答了反对者的多项质疑的基础上,提出改革实施条件的初步设想:当下中国不具备实施条件,在未来的几十年后,政治上更加民主,法治建设达到一定水平,城市化达到一定程度,社会保障制度已经惠及到全体农民,户籍制度改革和税收制度改革等前置性或配套性改革已经基本到位,在这些条件基本具备的情况下方可稳步实施。 在坚持农民权利本位的基础上重构土地征收制度。在公共利益立法模式的选择上,主张选择概括加列举的模式,提出实行双向列举式的主张。在征收的程序制度方面,主张建立公共利益的认定程序,建立协议价购程序,完善被征收人的参与程序、听证程序和权利救济程序,建立收回权制度。在征收补偿制度方面,主张确定公正补偿原则;以征收机关为补偿义务主体,以农民为主要的补偿权利主体;扩大补偿范围,应将受征收重大影响的其他损失也列入进来;对被征地的补偿以市场价格补偿标准为基础标准,同时辅之以加成补偿标准和重置价格补偿标准;在征地补偿方式上应该确立以货币补偿为原则,以非货币补偿或替代补偿为补充的补偿方式体系。
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