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《吉林大学》 2012年
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行政评价法律制度研究

杜一平  
【摘要】:行政权力在当代社会的发展趋势下,不仅在纵向力度方面有所加深,在横向作用范围上也有所拓宽。可以说,行政权的末端化或者微观化越来越多地渗透到个人生活以及社会生活的细节当中。法治政府的实现需要推进行政管理体制改革和加强政府自身建设,因为中国的法治问题主要是行政法治。因此,要为行政法治发展探寻新的动力资源和路径。目前已经有学者关注和研究行政自制现象,基于行政自制视角来反思和探索中国行政法治的特殊发展道路,认为行政自制是指行政主体自发地约束其所实施的行政行为,使其在合法、合理的范围内运行的一种自主行为,就是行政主体对自身违法或不当行为的自我控制,包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列下设机制。①行政评价法律制度是在行政系统内部,对行政法规、行政规章、规范性文件、行政决策以及公务员执法行为是否具备合法性、合理性、可操作性进行评价的法律制度。行政评价法律制度是对行政自制理念的一种深化,是在行政系统内部建构行政评价的主体、明确行政评价的内容、规范行政评价的过程以及选择行政评价的方法。行政评价法律制度是行政主体进行自我约束的重要制度,已成为政府加强自身能力建设和行政体制创新的一种制度选择,更是一种通过内部规范的方式对行政权力进行约束与控制的有效途径。 行政评价不仅重视对行政行为本身的“量化”分析,也兼顾行政行为的“实质”效果,通过全面深入地分析行政行为,对行政行为作出客观的评价。行政评价正是通过评价结果来检验行政行为的目标设置是否科学,行政行为的选择是否有效。通过实施行政评价,能有效地对行政执法水平和质量进行检验。②如果行政主体在行使行政权的过程中,能主动发现、遏止违法或者不当的行政行为,从而规范行政权的行使,实现行政权的自我规范,那么行政主体就具备了很高的自制能力,必然会提高其自身的执法水平和质量。经过行政评价,行政主体能了解到行政行为在程序上和权限上是否具有合法性、合理性、可操作性,以此来检验其行政行为在实践中取得的效果是否明显,是否与社会经济的发展相适应。 本文构建了行政评价法律制度的框架体系,并在以下五个方面进行论述,即:行政评价法律制度概述、行政评价法律制度的理论基础及其作用、行政评价内容、行政评价方法、行政评价程序。从实体和程序两个角度对行政评价法律制度加以诠释。 第一章是行政评价法律制度概述。首先对行政评价法律制度的概念进行界定,指出行政评价法律制度的自发性、程序性、周期性、专业性等概念特征,分析了行政评价与相关概念的区别,明确了实施行政评价所要坚持的公开、公正、全面客观的基本原则。之后,追溯了中国古代考核制度的萌芽,分析了中国古代评价制度的启示,梳理了外国行政评价的发展脉络,总结了外国实践的经验借鉴。最后,通过对中外评价主体的实践选择进行比较研究,对行政评价的主体进行重组,具体包括上级行政主体对下级行政主体的评价、下级行政主体对上级行政主体的评价、同级行政主体之间的互相评价以及行政主体的自我评价四种。 第二章论述行政评价法律制度的理论基础及其作用。沿着中国古代对官员进行评价的发展轨迹,行政评价法律制度是对中国古代官员评价制度的历史继承、是对西方官员管理与规制制度的路径依赖、是对行政自制理念的途径探寻。此外,受中国古代“以吏为师”文化的影响以及传统法文化的延续,行政评价法律制度的具体制度建构有利于法治政府建设、有利于维持官民和谐关系的平衡、有利于节约行政评价资源、有利于对行政权滥用进行预测与防范。 第三章是行政评价法律制度的内容。对行政评价法律制度按照时间、主体以及评价对象的不同进行种类划分。以外国现行实施评价的具体内容为例,介绍其包括基于政府运作过程的评价指标选择、基于政府管理的“3E”指标体系以及基于政府管理职能的指标体系。外国现行实施的评价中,行政评价的公民导向、行政评价内容的科学化、行政评价的制度化和法制化建设、行政评价的主体多元化、行政评价的领域不断扩展是我们应当借鉴的经验所在。根据中国目前地方政府在评价内容方面存在的多层次、广覆盖、评价内容因地制宜、不尽相同的现状,从行政决策、行政法规、行政规章、公务员执法方面,将合法性、合理性、可操作性作为一级评价指标,并分设详细的二级指标来对我国行政评价的具体内容进行完善。 第四章论述行政评价的方法。中国目前对行政评价采用较多的是定性评价的方法,有时也采用定性评价与定量评价相结合的方法。虽然在评价方法中经常应用到数字和量化标准,但并不是所有的行政行为都可以简单的量化。外国实施评价时采用的方法比较广泛,具体的方法包括定量评价法、标杆管理法、平衡计分卡方法以及成本——收益方法,上述评价方法的应用是依据不同的对象进行选择的。针对外国行政评价的方法选择,鉴于中国目前评价实践中评价方法单一的问题,提出了对中国行政评价方法的完善措施,将公众参与——问卷调查的方法、专家参与——吸收学者和专家意见的方法、定量评价与定性评价相结合的方法、平衡计分卡方法、标杆管理法、单独评价与综合评价相结合的方法、成本——收益法综合应用到对行政行为合法性、合理性、可操作性的评价当中。 前四章是对行政评价法律制度实体内容的论述,行政法治不仅要求行政行为实体合法,也要求行政行为的程序合法、公正。行政行为的实施应兼顾公共利益和私人利益,更要关注公共服务的均衡化。行政评价法律制度也是一样,不仅要求实施评价的实体合法,实施评价的程序也要合法。 第五章论述行政评价程序。基于前面四章内容,行政评价程序建设既要强调程序的价值和意义,又要考虑程序的建设是否符合中国的文化传统,要与行政评价的内容、行政评价的方法等实体问题之间建立内在联系。行政评价的实施需要相关的程序性规定,以此为依据保障行政评价客观、有序地开展。本章针对中国地方政府实施行政评价重实体、轻程序的问题,借鉴外国行政评价的发起、行政评价的实施以及行政评价的结果应用等方面的具体做法,从一般程序和特殊程序两方面提出了对中国行政评价程序的完善措施。就一般程序而言,包括行政评价的前期工作准备、设计评价方案、确立评价指标体系、实施行政评价、行政评价的结果应用五个阶段,并将这五个阶段具体应用到对抽象行政行为的评价,公务员执法行为的评价当中,作为特殊程序进行完善。 总之,尽管目前对行政评价法律制度的研究尚处于起步阶段,制度实践中的很多具体细节也还有待于不断地探索和完善,但不断优化的行政评价法律制度及其在实践中的具体运行,一定会对行政自制理念进行深化与传承,真正有效地推进行政法治的发展。
【学位授予单位】:吉林大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2012
【分类号】:D912.1

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