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《吉林大学》 2013年
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住房权保障法律问题研究

王笑严  
【摘要】:“住”自古以来就与衣、食、行并列为人类的四大基本需求,是人类生存和发展所不可缺少的重要物质条件。住房问题不仅是经济问题而且是重要的民生问题。“人人享有适当住房”,是联合国千年发展目标的重要内容。中国早在上个世纪就已经签署了联大的文件,承诺为这一目标努力。然而,遗憾的是到目前为止没有任何一部国内法对公民应享有“住房权”做出规定,也没有系统的住房权保障方面的法律制度,只是政府的文件和政策针对一些出现的住房问题做出调整,制度缺乏系统性、连贯性和权威性。 住房货币化、市场化之后,我国的住房供给来源主要依赖于商品房市场。商品化的住房给人们带来了更多的选择,改善了居民的居住条件,但同时也带来了房价的不断攀升,近年更是近乎疯狂,严重阻碍了居民住房权的实现。尽管政府制定了一系列的宏观调控政策以期引导房地产市场的良性运行,然而,高房价没有得到抑制,老百姓的住房状况不断恶化,民众不满情绪增加。严峻的现实说明,政府在住房改革中过分依赖于房地产行业的经济功能、产业功能只强调住房供给的市场机制,不能解决城市化过程中出现的住房问题,而房价高速增长后只注重市场机制下的宏观调控,将住房问题仅仅定义为市场经济发展中的自身问题,忽视住房这一商品在生产、销售和分配环节所具有的特殊性,弱化政府在保障民众基本住房需求上的责任,此种模式已经不能引导房地产市场良性运行、保障城市居民住房权得以实现。目前围绕对商品房价格、开发商暴利、投机性购房等进行的争论只是住房发展过程中局部市场的问题,不是整个住房市场宏观调控的主要目的,更不应是住房制度的终极目标。而当前一系列的宏观调控政策,其目的也不应是“头疼医头脚疼医脚”的权宜之计。保障公民住房权,实现“居者有其屋”,这才应是政府住房制度和住房法律的最终目的。当前,我国政府己经认识到住房保障制度对于经济发展、社会稳定的重要性,也从人权的高度重新审视了住房权,2007年1月23日时任建设部部长汪光焘在全国建设工作会议指出“住房是人的一种基本权利,是一种基本的社会保障”。研究住房权保障法律制度恰逢其时。国际上对住房权和住房保障制度的研究由来己久,并形成了很多有借鉴意义的住房权保障研究成果和相对成熟的研究方法,而我国学者对于目前多数关于住房问题的研究都围绕住房保障制度和保障性住房制度从社会学、管理学、产业经济学等角度,法学界对住房权的研究大多局限于人权和宪法层面的住房权基础理论,对于住房权保障的研究还很少,多从住房保障法律制度方面切入。 本文运用规范分析和比较分析相结合的方法,从住房权和住房权保障的基本理论出发,通过对发达国家法律制度的比较,对城镇住房权保障法律制度的建立进行了系统性的研究,全文共分六个部分。 第一部分是全文的序论,阐述了本文选题的目的和意义;研究方法和特色;基本观点、创新点、重点和难点;回顾了国内外住房权相关法律制度的现状,分析了本项研究的学术价值。 第一章辨析与考证了住房权和住房权保障的基本理论。“住房权”又称“适足住房权”语源于“The right to adequate housing”是《人权宣言》和联大文件中规定和认可的公民权利。而在我国,住房权作为法学意义上的概念,很多学者将其翻译成“住宅权”或者“居住权”通常将其与民法上“居住权”等同。笔者从国际文件对住房权的表述和解释入手,分析其中文释义,指出“住房权”所蕴含的基本人权意义:适宜居住权、平等对待权、不受非法侵犯权、住房价格的可承受权、住房保障权;从而将住房权与居住权、所有权等相关概念进行对比深入理解住房权的概念;并指出了住房权作为生存权和发展权的基本权利属性。之后,研究了住房权保障的涵义,指出住房权保障与住房保障是不同的概念;从保障的国家义务、保障对象、保障方式和保障内容四个方面分析了住房权保障的性质;住房权保障所应遵循的基本原则:层次性、兼顾公平与效率、最低限度保障原则、保障水平的动态调整原则;最后讨论了住房权保障的理论基础,运用经济学和宪法学、经济法学、社会法学的相关理论奠定了住房权保障制度的基石。 第二章借鉴与比较:发达国家住房权保障立法例。以不同的地域为分类标准,借鉴、比较了美英为代表的西方发达国家和日本、新加坡为代表的亚洲发达国家的住房权保障法律制度。选取英美为西方国家的代表,因为其市场经济制度建立较早,住房制度比较成熟,政府对住房市场的干预和保障积累了很多的经验:如美国“大市场小政府”的二元的住房制度模式,在建立了完备的住房法律制度条件下,政府对住房市场“选择性”干预和公共住房政策上采取了“补充型”住房保障政策;而老牌福利英国采用了“政府与市场并举”的住房政策,政府对市场干预是积极的,其公共住房也采用了“混合型”保障制度。亚洲国家住房权保障法律制度着重介绍了对我国有着实际借鉴意义的日本和新加坡,两国在二战后,都面对着经济严重破坏、住房短缺,人口多、密度大的国情,这与我国建国初期的状况十分相似,但是经过几十年的发展,两国都成功的解决了住房问题,受到了国际上公认和肯定:此节分析了日本“政府主导市场参与”的住房保障制度、目标明确的市场调控、向不同收入人群的公共住房建设;和新加坡“政府分配为主,市场出售为辅”的住房制度,政府对市场“有意疏忽和“组屋”制度。并以比较研究的方法,总结了、归纳了外国先进的住房权保障法律制度的经验与启示:完善的立法是住房权保障的前提;市场进行资源配置是住房权保障的基础;住房保障制度是住房权保障的核心内容;确立政府责任的双重性是住房权保障的条件;明确住房权保障的层次性是住房权保障的必然选择等五个方面提出具有借鉴意义的办法。 第三章问题与反思:我国住房权保障制度的历史与现实。通过反思我国住房权保障法律制度的历史沿革和现状,提出了我国住房保障法律制度建设存在的主要问题。以对住房权利保障的政策变化为主线梳理了我国住房制度的历史进程,将我国住房保障的制度沿革分为四个阶段:第一阶段:1949年建国初期到1978年改革开放以前,住房保障的福利制度;第二阶段1978年-1993年:住房保障市场化的探索和形成阶段;第三阶段1994年到2005年:住房保障全面市场化阶段;第四阶段2006年至今:住房保障制度回归阶段。从住房相关法律制度和政策的历史进程入手,分析了我国住房权保障状况存在四个方面问题:过度市场化、政府角色错位、监管不力、法律缺位;深入其成因:缺乏平等保障、缺乏制度保障、缺乏监督机制、违背了法律保留原则。 第四章完善与建构:我国多层次住房权保障法律体系。从宏观上对今后我国住房权保障立法和法律制度的建立做出了展望,指出确认住房权的法律地位、建立住房权保障的法制化进程和完善司法救济制度是住房保障法律制度的发展方向;并明确了住房权保障法律制度应遵循:人权保障原则、权利义务对等原则、现实性和发展性原则、统一性和灵活性相结合原则、适度性原则的基本原则;从住房权保障的层次性出发,指出住房权保障从市场提供、政府支持和政府提供三个层次的制度选择,着重讨论了现阶段我国理论和实践上争议的物业税制度、经济适用房制度和廉租房制度,从理论上为建立促进和保障住房权提供依据。并据此提出了重构政府角色、建立住房权保障具体法律制度的建议,通过对住房权利保障起主要影响作用的土地、房地产市场和住房保障市场角色的完善,指出政府应是城市土地的管理者、房地产市场的监管者、公共住房的提供者,从完善《土地管理法》、建立市场监管法律体系、《住房保障法》具体法律制度的途径,重塑政府的职责和角色,从而促进政府在保障住房权实现中发挥更好的作用。 第六部分结论,归纳和总结全文的主旨和主要的研究结论和贡献,并指出本文的不足,和今后要继续努力的方向。
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