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《吉林大学》 2004年
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简论新形势下的粮食安全问题

娄丽  
【摘要】:新中国成立以来,党和政府一直都很重视农业的发展和粮食的安全问题,尤其是党的十三届四中全会以来的十几年中,在以江泽民同志为核心的党中央的正确领导下,我国粮食生产取得了巨大成就,1996年粮食总产量突破5000亿公斤,1998年达到5123亿公斤,创历史最高水平,实现了供求基本平衡,丰年有余。 通过对现阶段我国粮食供求及安全状况的分析,不难发现,在我国粮食安全指标体系中,除人均粮食占有量一项指标外,粮食产量波动指数、粮食储备率、粮食自给率等主要指标状况良好,总体上说,我国粮食已摆脱了供给长期偏紧的局面,粮食安全水平较高。那么这是否就说明我国的粮食安全保障已高枕无忧了呢?其实不然。目前我国的粮食安全仍存在着许多问题和矛盾,我国粮食安全形势不容乐观。首先,影响我国粮食安全的客观因素众多。一是我国粮食生产的基础还比较薄弱,许多地方基本还是靠天吃饭;二是粮食主产区农民种粮收入下降,影响种粮的积极性;三是耕地和粮食播种面积呈现出下降趋势;四是我国粮食生产规模小,商品率低,科技含量低,生产成本较高,在国内外粮食市场竞争力较弱;五是水资源短缺,农业基础设施脆弱,水旱灾害比较严重,农业生态环境遭到破坏;六是国家对储备粮的宏观调控机制不健全,管理制度不完善,储粮成本高,国家财政负担重,影响了国家对粮食的宏观调控;七是国家财政支持的力度不够,影响粮食和农业的发展后劲。其次,“入世”对我国粮食安全的影响较大。一是关税减让对粮食生产会产生一定的冲击;二是“入世”加大了政府对粮食进出口贸易进行宏观调控的难度;三是结构性调整增加了转轨时期的就业难度,部分人群的营养安全受到威胁;四是“入世”后农产品实行配额管理,对我国自主实现粮食安全的难度加大,增加了引 WP=41 发国内粮食市场波动的不利因素。由此可见,我国粮食安全的前景是不容乐观的。 对此,我们要有一个清醒的认识。我国目前已步入“小康”社会发展阶段,粮食安全保障的主要目标是“确保需要”,并开始向“维护生态”方向发展。据此分析我国的粮食安全问题,既要看到随着经济结构调整而出现的粮食供求矛盾隐患,又要高度重视当前粮食供求平衡机制方面存在的问题。解决我国粮食安全的核心问题,是建立适应市场经济要求、符合国际惯例的粮食安全保障机制,用新的机制解决粮食安全出现的新问题。 第一,健全法律和执法体系,实现粮食安全的制度保障。建立适应市场经济要求、符合国际惯例的粮食安全保障机制,必须要完善法律法规,搭起粮食安全保障的制度框架。以“确保需要”为目标的粮食安全保障,面临着复杂的粮食供求关系和多元化的利益主体,在我国加入WTO和国内粮食供求存在一定缺口的情况下,协调多方面的利益关系、满足个性化的粮食需求、平衡国际国内两个市场,靠一些零散性的政策措施往往会造成顾此失彼的被动局面。因此有必要制定一部专门的《粮食安全保障法》。不仅可以做到事先防范,而且有利于增加政策透明度,减少与国际间的粮食贸易摩擦。 ?????? 第二,完善国家粮食储备体系,建立灵活的储备粮吞吐机制。建立国家粮食储备体系,是市场经济条件下保证国家粮食安全的通行做法。与一些农业发达国家的储备目的不同,我国粮食储备主要用于年景丰歉调节和供求缺口弥补,因而储备规模大、时间长、成本高。合理的国家粮食储备,应以最小的代价实现粮食安全目标。因此,应从统一国家粮食储备、合理确定储备规模、建立灵活的吞吐机制人手,进一步完善我国粮食储备体系。 ????? 第三,采取配套农业支持政策,保证粮食供给的适度增长。从我国农业生产条件和粮食供求发展趋势看,当前应重点完善以下农业支持政策。 WP=42 一是调整农村税种,减轻种粮农民负担;二是实行动态的价格补贴政策,保护农民种粮的积极性;三是实施非正常年景的生产救助政策,提高农民应对自然灾害的能力。 第四,按比较优势调整产业结构,构建高效农业的保障机制。从长远看,我国根本性的粮食安全保障是建立高效农业,参与国际农业经济循环。我国农业的劣势是人均占有耕地少,组织化、机械化水平低,农业生产的生态意识、标准化意识、无公害意识不高,存在盲目追求产量的倾向。但我国有丰富的农业劳动力资源,经过二十多年的改革开放,我国绝大多数农民的市场意识和接受新事物能力有了很大提高,而且具有吃苦耐劳、善于学习的精神。只要充分利用丰富的劳动力资源优势和低廉的劳动力成本优势,通过组织化、标准化的产业引导,我国可以将农业劣势转化为优势,并取得在国际农业产业分工中的有利地位。 第五,利用市场化价格引导机制,促进粮食供求的自动均衡。政府对粮食市场的适当干预,是世界各国保证粮食安全普遍采用的措施,建立国家储备制度、实施增加粮食供给和发展高效农业的支持政策,也是符合国际惯例的政府干预形式。无论采取何种形式或何种手段,政府只要对粮食价格本身进行强行干预,则形成政府主导性粮食价格;而对粮食供给和需求进行间接调剂,政府干预就转化为市场供求的因素,形成市场化的粮食价格。市场化价格需要政府的财政投入,但会换来更高的效率和更安全
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