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《吉林大学》 2004年
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官僚制下政策执行阻滞因素的分析

陶鹏  
【摘要】:政策执行是公共政策学的重要内容,政策执行的成败决定着公共政策的目的与效果能否达到,在实践中,政策执行常常会因为这样或那样的原因发生偏差,称为政策执行阻滞。一般而言,政策执行是政府的使命,而政府多采用官僚制的组织模式,因此自官僚制的角度来研究政策执行是十分有意义的。官僚制与政策执行阻滞有着因果关系,官僚制的种种弊端会导致政策执行阻滞的产生。 官僚制下导致政策执行阻滞有五个方面的原因。一是利益的冲突。尽管官僚制下的官僚应该是理性的,遵守规则,以维护公共利益为己任,但是他们并不能总是保持理性的无私,他们也有自己的利益诉求,在执行政策时,如果公共利益与个人利益冲突,他们可能会把个人利益放在优先的地位。他们谋求私利的行为之所以能够实现,是因为在信息不对称的情况下,委托人无法有效的监督代理人,使得代理人有机会谋取私利。而且官僚们也有可能在共同利益的基础上结成团体,维护小集团的利益而罔顾公共利益及公共政策目标的实现,从而导致政策执行阻滞。二是官僚制的精神缺陷。官僚制以理性和秩序化作为自己的精神价值准则。但是过度地强调理性和规则会损害官僚们的积极精神,使官僚们变得保守、怠惰和不近人情。从另一个方面,极度的理性也损害了顾客的利益,人们的合理需要得不到满足,人们可能会对政策执行产生对抗情绪。过度注重形式还会导致目标替代的情况出现,如此则政策执行常流于表面化。三、官僚制的结构是低效率的。官僚机构自成一个相对封闭的体系,在执行公共政策、提供公共服务方面处于垄断的地位,而垄断必然会导致低效。此外,官僚制的层级式结构和专业化分工导致的信息不畅通,及官僚制中上下级的冲突都是低效的诱因。四、例规和裁量的存在。官僚机构为了提高效率,往往会建立标准作业程序,但是标准作 WP=45 业程序在遇害到危机状况时或在执行新政策时都会产生阻滞作用,标准作业程序也无助于官僚个人才干的培养。官僚获得裁量权是必须的,因为法律和规则不可能事无巨细地对所有的事情进行规定。但是由于信息不对称和监督成本极高,官僚的裁量权容易处于失控的状态,官僚可能利用裁量权来谋私利,从而导致政策执行阻滞的出现。五、官僚制与官僚主义的共生关系。官僚主义是人所痛恨的,而官僚制则是一个中性的词语。但是从理论和现实上,官僚制都是官僚主义的温床,极易导致官僚主义的产生,而官僚主义的政策执行就是执行走样。 二十世纪末,西方掀起“新公共管理”运动,对官僚制进行了批评。按照“新公共管理”运动的思路,可从如下三个方面救治官僚制,从而改进政策执行。一是以企业家精神补充官僚制精神,企业家精神意味着放松对官僚的严格规制,注重执行的结果。二是“执行局”化改革,“执行局”化改革进行严格而彻底的政治与行政的分离,“执行局”仅承担政策执行的任务,而且采用类似企业的运作模式以获得高效。三是完善相应的激励、责任和监督机制。对于官僚的激励要从多方面来进行,在一定程度上满足他们的利益需要;建立行政责任制,官僚必须对所执行的政策结果负责任,赏罚分明;要实行政策执行公开,使社会团体及公民都参与到对政策执行的监督中来。
【学位授予单位】:吉林大学
【学位级别】:硕士
【学位授予年份】:2004
【分类号】:D035

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【引证文献】
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