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《吉林大学》 2004年
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战略环境评价指标体系研究

赵文晋  
【摘要】:1969年,美国《国家环境政策法》的颁布,建立了环境影响评价制度,此后,瑞典、加拿大、澳大利亚和德国等国家相继建立了环境影响评价制度。经过30多年的研究与实践,特别是可持续发展思想提出后,人们逐步认识到传统的建设项目环境影响评价制度的缺陷,忽视了政策、规划和计划等战略的环境影响,难以实现在决策的早期阶段即充分考虑其环境影响,从而在其实施过程中表现出一定的局限性,需要建立和完善基于可持续发展的环境影响评价体系。 面向可持续发展的环境影响评价体系包含宏观、中观和微观三个层次的环境影响评价,在体系内部,政策、规划、计划和建设项目等评价对象处于不同的层次,其中政策环境评价属宏观层次,规划和计划环境评价属中观层次,项目环境评价则属微观层次。不同层次的EIA应互为补充,相互一致,并避免不必要的重复。 战略环境评价(Strategic Environmental Assessment,简称SEA)是环境影响评价在战略(法规、政策、规划和计划)层次上的应用,是系统、综合地评价政策、规划和计划及其替代方案环境影响的过程[12]。国内外学者对SEA的概念、原则、工作程序、公众参与、评价方法、指标体系等方面进行了大量研究。美国、荷兰、加拿大、南非和中国、中国香港等国家和地区都制订了相关法律或导则,开展了SEA实践。但在SEA研究与实践中一直存在着工作目标模糊、评价内容界限不清,指标体系缺乏足够理论支持、方法学体系不完善等问题。 本文以理论分析与实例验证相结合的方法,从SEA与可持续发展的关系出发,研究了SEA的工作目标、评价内容、指标体系框架构建理论和SEA中评价方法,并以《吉林省生态省建设规划纲要》环境影响评价指标体系为例进行了实例研究。 1987年,世界环境与发展委员会(WECD)发表的《我们共同的未来》这一报告中,将可持续发展定义为“既满足当代人需求, WP=124 又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。可持续发展是人类社会的各种发展行为的最高目标,这为各级政府的政策、规划和计划等战略的制订提出了新的原则性目标和要求。 可持续发展思想为SEA提供了理论基础,SEA是实现可持续发展的重要工具。可持续发展思想对SEA的具体要求体现为可持续性原则和公平性原则,其核心思想在于要求人类的经济建设活动和社会发展行为不能超越自然资源与生态环境的承载能力。EIA和SEA是实现可持续发展的工具,为实现可持续性目标提供了一个结构化、层次性的框架,将可持续性目标自上而下从政策、规划、计划到项目决策中得以传递和贯彻。 SEA的直接工作目标决定了其评价内容,评价内容决定评价指标体系,因此,对SEA直接工作目标的研究具有十分重要的意义。从工作目标对工作内容的影响来看,SEA的直接工作目标来源于人类社会总的发展目标——可持续发展,但可持续发展是SEA的间接工作目标。从实现间接工作目标出发,SEA的直接工作目标应是实现战略实施区域的环境可持续发展,这一工作目标可具体分为保持人口的可持续发展,实现资源的可持续利用和生态环境质量的持续良好。 实施SEA的目标具有层次性,其高层次的目标为实现战略实施区域的可持续发展,这是一个综合性的目标,它的实现取决于经济、社会和环境可持续发展的同时实现,需要在决策过程中平衡地考虑经济、社会和环境问题;低层次目标为实现战略实施区域的环境可持续发展,即满足可持续性原则的要求,它是指导我们开展SEA研究与实践的重要依据,因此,在SEA中应把实现环境可持续发展放在核心位置。 环境可持续发展是指人口-资源-环境复合系统的可持续发展,其实质是该复合系统的内部结构和外在状态满足协调性要求,符合可持续性原则的要求。它具有系统性、可持续性、公平性和共同性特征,按照可持续性原则的要求,环境可持续发展的评价标准可归纳 WP=125 为人口的可持续发展、资源的可持续利用和满足人类生存与发展需要的良好生态环境的可持续性。 所谓环境可持续发展系统是指由人口、资源和环境三要素构成的相互影响、相互依赖的人口-资源-环境复合系统。它具有开放性、复杂性、层次性和区域性特征。 SEA的工作目标是实现战略实施区域的环境可持续发展,因此,SEA评价内容的确定就应切实围绕上述目标,重点研究战略对区域环境可持续发展系统的内部各要素及其相互关系的影响。而在经济、社会因素方面存在的对环境可持续发展有重要影响的因素,也应是SEA所关注的内容。综上,SEA应以关注政策、规划和计划等战略对其实施区域的环境可持续发展的影响为主要评价内容,以兼顾战略实施的部分经济、社会影响为辅助内容。 SEA指标体系的设计,应切实满足可持续发展的可持续性和公平性原则要求,SEA指标体系的建立,明确了SEA评价内容,继而实施SEA,对战略实施区域环境可持续发展状态及影响进行评估,为战略决策者的管理决策提供依据。通过定量评价区域环境可持续发展水平现状,监测和揭示该地区人口、资源和环境系统存在的主要问题,并分析矛盾和问题产生的原因,及时提供给管理部门,以便采取对策,促进区域环境可持续发展。利用指标体系引导战略实施区域贯彻环境可持续发展思想,督促、引导完成其
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