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自然垄断行业政府规制理论与政策研究

于良春  
【摘要】:具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、煤气和自来水供应等产业的显著特点是需要巨额投资,投资回报期长,投资专用性强,规模经济非常显著。传统的政府规制理论认为,上述自然垄断性行业应该实行由政府直接投资、垄断经营的规制体制。20世纪70年代开始,经济发达国家的政府规制经济学提出了许多新的政府规制理论与方法,特别强调在自然垄断性行业中重视运用市场机制,以提高经济效率。经济发达国家对电信、电力、铁路运输、煤气和自来水供应等产业纷纷实行了重大的政府规制体制改革,积极引进和不断强化市场竞争机制的力量,以提高自然垄断性行业的运行效率,从而形成了一股世界范围的政府规制体制的改革浪潮。 中国改革开放以来,对电信、电力、铁路运输等自然垄断性行业进行了一定程度的改革,也取得了一定的成效。但是政府垄断经营的基本格局和长期存在的低效率问题仍然没有从根本上改观。随着中国加入世界贸易组织,中国自然垄断性行业的市场开放势在必然,如何在自然垄断性行业对外开放过程中增强与国外企业的竞争能力,这已成为中国面临的一个重要问题。中国必须借鉴经济发达国家的经验,在自然垄断性行业引入竞争机制,促进其市场结构和企业组织结构的优化。因此,需要在部门实证案例研究的基础上,从理论上研究在中国自然垄断性行业中如何更加有效地引入竞争机制,如何规制引入竞争机制后所产生的一系列新的问题,以及如何解决自然垄断行业从垄断经营状态向有效竞争状态过渡过程中的矛盾和冲突等。这对于制定 相关产业的改革方案与规制政策具有直接的指导意义。 本文的研究在充分借鉴经济发达国家政府规制理论与实践的基础上,实证性地研究了我国自然垄断性行业规制改革与提高效率的路径和政策措施。作者认为:对自然垄断性行业进行改革的基本思路是将 WP=162 自然垄断性行业中的自然垄断性业务与非自然垄断性业务相分离,对非自然垄断性业务由多家企业竞争性经营,自然垄断性业务由一家或极少数几家企业垄断性经营,政府对这类业务进行重点规制,建立模拟竞争机制的规制机制。 本文以电信产业和电力产业为案例,重点研究了自然垄断的特性及其动态变化,自然垄断产业的特征和对其进行规制的基本理论与政策,以及在中国自然垄断性行业中如何有效地引进竞争机制,如何规制引入竞争机制后的竞争性业务和自然垄断性业务等。研究的重点问题主要包括:(1)自然垄断性业务的界定问题。即研究如何区分各产业中自然垄断性业务与非自然垄断性业务。根据科学技术的变化及产业的技术经济特征发生的相应变化,实证性地研究具体产业部门的经营业务及其技术经济特征的状况。(2)研究如何分离自然垄断性业务和非自然垄断性业务,以防止垄断企业利用交叉补贴排斥在非自然垄断性业务领域中的竞争企业。(3)研究如何通过引入竞争机制及完善政府规制机制以消除规制者与被规制者之间的信息不对称问题以提高规制效率。(4)研究如何形成符合中国产业实际的价格规制机制,以防止由于价格规制失当而导致的过度进入与进入不足等问题。 本文的研究既包含了理论研究,又包含了实证研究。从理论研究方面看,本课题的研究大量运用了产业组织学、微观经济学和新制度经济学的基本理论和最新思想,深入地分析了自然垄断的特性和自然垄断产业的特点,及其动态演变的规律。从实证分析方面看,研究了电信产业与电力产业的管理部门与相关企业,并对欧美国家的相关产业部门与企业进行了比较分析。对它们各自的竞争规则、规制方法与规制机构设置、以及竞争与合作方面的战略与政策进行比较研究。通过理论和案例分析,研究了中国自然垄断性行业中如何通过有效地引入竞争机制以提高企业的市场绩效和竞争能力,以及中国市场经济中 竞争与规制的具体模式,研究了政府在相关产业中对企业应当管什么,管到什么程度,政府制定规则的方式,通过这些规则发挥作用的行为方式,以及规制机构的设置等。 本文的研究主要分为以下几个部分。 第一部分:自然垄断与自然垄断产业。从对自然垄断的基本特性的理解入手,考察了自然垄断理论的历史演进过程,从不同的角度来观察自然垄断带来的经济效率,并分析了自然垄断的强度以及与之相关的可维持性之间的关系。以电信产业和电力产业为例,分析了自然垄断 WP=163 的属性和正在逐渐发生变化的某些特征。 第二部分:自然垄断产业的政府规制。研究了实现资源有效配置、提高企业内部效率、避免垄断造成的收入再分配、以及企业财务的稳定化等规制目标的意义及其相互关系;从理论上分析了政府规制机构所应具有的职能、规制机构的类型与规制手段的种类;分析了投资规制、进入规制、价格规制的具体内容及各种规制手段的利弊。以电信产业为案例,具体研究分析了政府对自然垄断产业进行规制的需要及其理论根据;从理论上研究了电信产业在结构规制、进入规制、价格与质量规制、联网规制等方面应当解决的具体问题,各种问题及矛盾的复杂关系;从理论上提出了消除自然垄断消极影响可供选择的政策手段。 第三部分:自然垄断产业的规制改革。从理论上分析了欧美国家对自然垄断产业进行政府规制


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