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《复旦大学》 2010年
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二元土地市场、城乡收入差距与城市结构体系的研究

邵挺  
【摘要】:土地问题是一个古老而又全新的话题。古老是因为人类的一切生产活动都离不开土地这个最基本的要素,古典经济学家威廉·配弟(William Petty)有一句名言:土地是财富之母,说明在传统的农业社会中土地是创造财富的最重要工具。全新则是因为在人类的工业化、城市化进程中,土地的属性和用途都发生了很大的变化,在从单纯的农业用途转为各类非农用途中,土地的形态、价值(级差地租)都发生了巨大的变化。学过微观经济学的人都知道,在新古典的生产函数中,只剩下劳动力、资本、技术等生产要素,土地要素突然消失了。这里面其实包含着深刻的土地制度变迁过程,就是随着西方发达国家的工业化、城市化快速推进和迅速完成,土地要素已经完全资本化了。但我国正处于这个土地资本化的过程中,还远远没有完成土地的完全资本化,这主要跟我国目前城乡分割的二元土地制度有关。土地问题一头联着农村,一头联着城市。可以这样说,目前我国在城市化进程中出现的许多重大经济社会问题都跟这个二元土地制度有着密不可分的关系,具体到农村中的宅基地、社会保障、小产权房以及征地补偿、土地信贷抵押等问题,城市中的住房价格、土地财政和地方融资平台债务等问题,大到提高农民收入、解决“三农”问题、遏制城乡差距的进一步扩大以及增强内需、转变经济增长方式和寻求中国经济增长新动力等这些重大的结构性挑战,所有这些问题的解决都必须基于对我国土地问题的深入研究和探索。 中共中央在十七届三中全会公布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,是决策层为实现2020年农村改革发展基本目标所作的全面布局,其中讲到“要打破非农建设用地必须征为国有的现有格局,赋予农村集体土地与国有土地同等的地位”。这是我国在破除城乡分割的二元土地制度上迈出的重要一步,有着深刻的经济社会背景。从90年代中后期开始,我国的城乡收入差距不断扩大,“三农”问题始终是经济发展中的最突出问题,让农民变成“市民”的城市化进程是解决这一问题的根本途径。目前城市化推进过程中的最大阻碍就是二元土地制度,这里面又有三层含义:1.农民没有拥有宅基地的抵押权、出售权和交易权,征地补偿水平又很低,导致农民缺乏进入城市的初始资本,加上户籍制度等约束只能在城乡之间做“候鸟式”流动,不能成为真正的市民。2.建设用地指标不能在省际间交易,一方面导致了全国范围内土地利用效率的极大损失,另一方面也加剧了东部沿海地区的土地紧张程度,推动了大城市房价的不断上涨,大城市的产业集聚和人口吸纳能力受到土地指标不足的严重制约。3.大量人口不能顺利流入到大城市,大城市的产业集聚能力又受到土地不够的限制,全国统一的要素市场无法形成,这又会导致我国城市结构的“扁平化”分布,即“大城市不足、中小城市过多”的失衡状况,二元土地制度对我国形成大都市圈式的城市结构造成了极大的障碍。按照前面的分析,本文主要涉及到以下三大块内容: 1.城乡分割的二元土地市场与城乡收入差距、土地空间配置效率等之间的关系。本文通过构建一个两部门经济的一般均衡理论框架,运用参数校准和数值模拟技术,模拟了1992-2009年间二元土地市场对我国城乡收入差距的影响。另外,通过对扩展型的Cobb-Douglass生产函数的实证估测,运用实证计量方法得到1999-2007年间我国211个地级市的建设用地边际生产率,并通过泰尔指数的方法分解出了省内差距和省间差距对各地级市建设用地边际生产率差异的各自影响程度,对“土地指标不允许跨省间交易”的政策造成的土地空间效率损失做出了实证的估计。 2.从土地市场的城乡二元结构导致城市住宅用地供给不足的角度出发,借助Tiebout-Oates理论模型分析了2001-2007年间全国35个大中型城市的住宅用地供给量与住宅价格水平、地方公共品的资本化速度这三者之间的关系,并在此基础上通过Helpman-Krugman模型实证研究了1998-2007年间我国211个地级及以上城市的居住地价水平与差异化产品区位分布之间的关系,并从城乡分割的土地市场角度对我国如何改变目前“大型城市数量不够、中小城市发展过多”的“扁平化”城市结构体系作出了一些尝试性的回答,最后在粮食和能源安全的背景下,结合我国的地理禀赋、政府和市场的选择来对我国未来的城市结构必须采取大都市圈式的空间模式进行了严密的论证。 3.鉴于目前全国各地在建立城乡一体化的土地市场方面已经有了很多有益的探索,加上前面的理论模型和实证研究都只是论证或解释了目前这种二元土地制度会带来哪些弊端,在建立了城乡一体化的土地市场后会带来哪些改善,但其实并不涉及也不可能涉及到对土地市场从目前的城乡分割逐渐走向城乡融合这个“转轨过程”的分析,这只能是基于对现实中的各种试点模式的归纳与提炼才能作出回答。事实上,全国许多地方在各自的探索过程中已经创造出了不同的“转轨模式”,笔者结合自己在天津市、重庆市、浙江省嘉兴市和慈溪市的调研活动,按照土地市场的城市一体化程度的高低,对其进行一定的归纳与总结,并跟前面的理论和实证研究结合起来,以便更完整地把握住本文的研究主题,体现本文的研究意义和价值。 本文的主要政策建议就是,要尽快打破土地制度的城乡二元结构,让集体建设用地(包括宅基地)享受到跟城市国有土地“同地、同权、同价”的平等待遇,包括允许集体建设用地直接入市、宅基地用于抵押、流转和出售等,这对遏制城乡收入差距的进一步扩大、可持续地推进城市化进程、大幅提高土地的空间配置效率、优化城市结构和产业结构等方面都可以起到至关重要的作用。 最后,需要特别指出的是,由于我国的土地制度规定城市土地都是国有,农村土地是集体所有,土地制度或市场的城乡分割指的就是“集体建设用地不能直接入市,享受跟国有土地一样的待遇”,因此,本文这里出现的城乡一体化或城乡统筹的土地制度或市场,除非特别说明,指的都是城乡一体化的建设用地市场,不包括耕地、滩涂、未利用地等所有其它类型的土地。
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