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《复旦大学》 2012年
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我国公益性社会组织提供公共服务的问责逻辑

傅金鹏  
【摘要】:无论是提供承接型公共服务还是补充型公共服务,公益性社会组织都是一支重要力量。在我国,公益性社会组织也开始成为官方的合作伙伴。然而,事实证明,公益性社会组织并非圣洁的化身。如何保证公益性社会组织真正承担起提供公共服务的责任,真正惠及受益人?这是我们必须解决的问题。问责,就是解决这个问题的一把有用的钥匙。 根据利益相关者理论,公益性社会组织提供公共服务的利益相关者是多样化的。其中,政府(包括作为规制者的政府和作为公共服务规划者的政府)、第三方组织者、捐赠者、受益人、一线员工和志愿者属于核心利益相关者。它们是问责公益性社会组织提供公共服务的重要主体。政府、第三方组织者和捐赠者要么掌握着公共权力,.要么控制着资金等资源,处于公共服务供给链的上端,是自上问责主体;受益人是公共服务的受惠者,处于公共服务供给链的底端,一线员工和志愿者在公益性社会组织内部等级链的末位,它们都是自下问责主体。 在问责实践中,自上问责主体对公益性社会组织提供公共服务的问责主要关注服务过程和直接产出,并且将问责焦点集中于公益性社会组织的资金运作。自下问责主体倾向于关注公共服务提供本身,受益人在意服务数量、质量及其带来的影响,一线员工和志愿者希望自己的公益热情和精神转化为受益人的受惠,往往对公共服务提供的绩效、质量甚至组织决策提出质疑。由于自上问责主体具有优势地位,能够“发号施令”,所以其问责要求能够优先得到公益性社会组织的回应和满足;而自下问责主体的问责要求却被搁置和忽略。从问责内容来看,当前的问责形成了以过程为取向、以资金为焦点的格局,而看不到公共服务提供产生的影响特别是长远影响。问责患上了严重的“近视症”。 就问责工具而言,当前公益性社会组织提供公共服务的问责工具主要有信息披露、现场监测、财务抽查、第三方组织者评估、独立第三方评估、质疑与投诉。其中,信息披露、现场监测、财务抽查和第三方组织者评估都由自上问责主体所使用;而可供受益人、一线员工和志愿者使用的问责工具却只有质疑与投诉,作为一种较为客观、公正的问责工具,独立第三方评估往往在特殊情景下才获得发挥作用的机会。而且,信息披露等自上问责工具都是为监控公益性社会组织提供公共服务的过程和资金运作而开发的。这也验证了自上问责主体对公共服务提供过程和资金运作的过度关注。问责工具不仅在总体上无法满足问责公益性社会组织提供公共服务的需要,在结构上还处于不平衡状态,即自上问责主体的工具箱中有多种工具可供选择,而横向和自下问责工具过于单一。 由此,研究发现,当前公益性社会组织提供公共服务的问责逻辑是:地位决定问责优先性。也就是说,问责主体提出的问责要求能否得到公益性社会组织的优先回应取决于它相对于后者的地位。对公益性社会组织而言,自上问责主体行使公共权力或掌握生存资源,处于优势地位,其问责要求优先得到回应,因而主导了当前的问责格局;自下问责主体既不能行使任何权力,也没有可以利用的资源,处于弱势地位,其问责处于被弱化状态。这种问责逻辑不仅影响到公共服务目的的实现,也使公益性社会组织的使命存在被“纸面化”的危险。 然而,公共服务提供的目的是使受益人受惠,对公益性社会组织提供公共服务进行问责是确保公益性社会组织承担起让受益人受惠的责任。因此,公益性社会组织提供公共服务的应然问责逻辑就是:目的决定问责优先性。包括两层涵义:第一,公益性社会组织的核心利益相关者特别是自上问责主体应优先提出有利于公共服务目的实现的问责要求;第二,公益性社会组织应当优先回应有利于公共服务目的实现的问责要求。可见,公益性社会组织提供公共服务的实然问责逻辑与应然问责逻辑存在明显的分野。 为了真正实现公益性社会组织提供公共服务的口的,必须对实然问责逻辑进行再造。首先,优先化受益人问责。具体措施有:建立和完善受益人独立问责的正式和非正式机制;建立受益人与自上问责主体之间的交流、沟通渠道,将受益人了解公共服务提供状态的优势与自上问责主体的地位优势巧妙地结合;将受益人纳入自上问责过程并提高参与问责的程度,以缓解问责“近视症”;当多重问责主体的问责要求相互冲突时,公益性社会组织可以采用选择、重申或协商策略来确保受益人问责的优先性。 其次,强化一线员工和志愿者的问责。在公益性社会组织内部营造一种自下而上的问责氛围,同时通过参与式管理和扩大行为自由度为一线员工和志愿者赋权,力图将公益性社会组织的问责意识转移到公共服务提供的目的上来。 最后,秉持以发展为导向的问责。具体而言就是:(1)从问责过程转变到问责结果,将问责焦点转移到公共服务目的。(2)关注短期结果,更重视长远影响。不仅需要拉长问责的时间跨度,还需要合理设计有效评价公共服务产生的长远影响的指标体系。特别地,对自上问责主体而言,需要重新考虑如何恰当地使用那些集中于公共服务产出和短期影响的问责工具。(3)对公益性社会组织自身而言,要对是否坚守组织使命、是否促进发展进行自我问责。
【学位授予单位】:复旦大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2012
【分类号】:D632.9

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【引证文献】
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