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中国农村义务教育供给制度研究(1978-2005)

赵全军  
【摘要】: 本文运用制度经济学的相关理论,从行政学的角度出发,在规范与经验的层面上,对改革后中国农村义务教育供给制度的运作机理、变迁过程、内在逻辑及其行政后果进行考察与分析。同时,本文把对农村义务教育供给制度的研究置于转型时期中国农村社会治理方式的历史演进之中,试图通过义务教育的个案研究,探寻出诸如此类的农村公共物品治理的普遍规律,为理解和分析当前中国农村问题提供一个新的视角。 本文从考察和分析我国农村义务教育供给的历史入手,在分权化和市场化改革的社会背景下,对改革后我国农村义务教育供给制度及其变迁过程的运作机理与内在结构进行研究。研究认为,自义务教育制度确立以来,“城乡有别”、“以基层政府为主”、“农民负担”一直是我国农村义务教育供给过程中一个不变的传统,但在不同的制度环境下,具体的微观制度设计可能会有所不同。与改革前一元化的政治空间相比,改革后我国农村经济体制、社会结构以及组织方式的变革极大地改变了我国农村治理的经济基础与社会基础,在制度环境发生巨大变化的条件下,农村义务教育供给制度的变革势在必行。 从供给责任配置的纬度来看,改革后我国农村义务教育责任体制发生了两次显著的变迁:一是改革初期“以乡为主”的责任体制的确立;二是税费改革中“以县为主”责任体制的建构。但无论是“以乡为主”还是“以县为主”,改革后我国农村义务教育筹资责任主体与管理责任主体始终是统一化、基层化的,而且农村义务教育供给责任的划分也始终是在中央政府的主导下进行的,尽管这一过程中有着不同层次政府之间、政府与公民之间的博弈,但中央政府发挥的是一元化的建构作用。 而从供给方式的纬度来看,在改革之初的20世纪80年代,我国仍处在计划经济体制之下,国家采用行政垄断的方式来供给农村义务教育;而90年代以后,伴随着市场化改革进程的推进,我国农村义务教育市场逐步形成,市场的机制及其相关的运作方式开始介入我国农村义务教育领域,公立学校自主权的扩大、新的供给主体的出现以及学生自主权的增长等使得农村义务教育的供给由完全的行政垄断走向了政府主导下的市场局部参与。但在穷国办大教育和农村义务教育供给责任基层化的背景下,尽管我国农村义务教育的市场化改革也存在着对供给质量和效率的追求,但大多数地方政府对它的热衷更多的是对让渡义务教育筹资责任的渴求,这显然与通过市场机制的引进来全面改善和提高义务教育质量和效率的动因是不一致的,正因为如此,使得我国教育市场化改革出现了诸多的问题与困境。 基于上述的分析,本文认为,一方面,在我国国家的现代化进程中,教育始终只是边缘性而非核心化的结构,有关这一物品治理的制度会不会发生变迁或会发生什么样的变迁主要取决于中央政府对现实政治、经济生活的考量而非义务教育本身的发展规律。所以,改革后我国农村义务教育供给制度的变迁不仅始终都只是国家政治、经济体制改革的“配套工程”和“附产品”;而且所有的变迁也始终都是在政府的主导下进行的,尽管在变迁的过程中不乏各种诱致性因素的诱导,但行政权力才是其中的支配性力量,整体的制度变迁过程呈现出强制性变迁的特点。另一方面,在经济分权已经发生、但行政集权没有根本改变的条件下,改革后我国的行政体制仍是一个压力型的体制,行政权力在我国农村公共物品的治理中仍占据着支配性的地位,其不仅是我国不同层级政府间事权与财权范围划分的依据,而且是支配地方政府及其其他社会主体行动的主导力量,横向的政府对社会资源的动员、纵向的上级对下级的动员大都是依靠行政权力、通过行政方式来进行的。所以,在压力型的体制下,政治结构与行政权力仍是主导我国农村义务教育以及诸如此类农村公共物品治理及其制度变迁的支配性力量,与之有关的事权的划分、供给机制的建构以及所需资源的筹集与动员主要是由高端的政府通过行政的方式来确立和推行的。而从制度实施的后果来看,这种治理机制在国家资源或体制内资源比较匮乏的条件下,不失为一条有效的路径选择,但同时其也存在着内在治理激励缺失的缺陷,并由此导致了诸如基层政府财政危机、农民负担增加、干群矛盾激化等非预期的负效应的产生。因此,从某种意义上讲,这一体制已经成为诱发当前农村治理困境的一个非常重要的诱因。


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